星期三, 四月 4

从IMF总裁卡恩案看国际组织的豁免权

从IMF总裁卡恩案看国际组织的豁免权

 

李 赞

【摘要】 国际组织的职能性豁免是随着联合国的建立而确立起来的。国际组织豁免是一种职能性豁免,意味着国际组织职员只有在从事公务行为时才享有豁免权。职能必要是判断公务行为与非公务行为的主要标准。在卡恩案中,卡恩的行为纯属私人事务,与公务职能无关,故不受豁免的保护。

【中文关键词】 国际货币基金组织;卡恩;国际组织;豁免

国际货币基金组织(IMF)总裁多米尼克•斯特劳斯-卡恩(Dominique Strauss-Kahn)案目前已尘埃落定,卡恩被宣布无罪释放,继而离开美国回到法国。回顾该案,卡恩在2011年5月14日被美国纽约市警方带走,次日,警方宣布正式拘留卡恩,并以“强奸未遂”等罪名对其提起刑事指控。鉴于国际货币基金组织在国际社会的重要影响力和卡恩本人在该组织内的独特地位,美国拘捕卡恩并提起刑事指控,引起了世界舆论的广泛关注。虽然该案最终以卡恩被宣布无罪释放而告一段落,但该案对国际组织豁免法律体系的影响将十分深远。

国际货币基金组织与世界银行、世界贸易组织一起被称为世界三大国际经济支柱,其国际地位的重要性不言而喻。作为一个国际组织,国际货币基金组织及其职员享有国际法赋予的一定的特权与豁免。作为该组织的总裁,卡恩属于高级职员的系列,理当享受法律赋予的一定的豁免权。在该案中,美国曾一度将卡恩拘捕,并对其提出刑事指控,在中国国内引起了人们的一些争论。争论的焦点之一是:卡恩是否享有豁免权?卡恩享有的是一种什么样的豁免权?该案中卡恩的豁免权是否有效?卡恩的豁免权是否可以被放弃?本文将针对这些问题进行论述,以期澄清人们对国际组织豁免权的疑惑,同时抛砖引玉,期待我国的国际法学者重视和加强国际组织豁免这个国际法上重要课题的研究。

一、国际组织职能性豁免权的确立
在1940年代,随着联合国和美洲国家组织的创建,国际组织职能豁免理论就已经产生了[1]。当时国际组织还是一个相对比较新颖的概念[2]。根据职能必要理论(Doctrine of Functional Necessity),授予国际组织豁免,得适当考虑国际组织实现其目的和履行其职能的需[3]。也就是说,除非该豁免对于国际组织实现其目的和履行其职能是必要的,否则,国际组织没有理由逃避司法权力的正常规则[4]。所以,可以说,构成国际组织存在的理由和评判之标准的,便是其职能的需要[5]。国际组织的职能性豁免,对于完成国际组织的目的必不可少,各利益相关的国家意识到,如果允许各个成员国将各自的法律适用于国际组织的职能和行为,那么,这些国家通过有组织的合作所可能获取的共同利益就会泡汤[6]。因此,国际组织的特权与豁免主要被设计来保护国际组织的独立性,使其免受外部的不合理影响,以确保各组织能完成其使[7]。目前,职能必要构成国际组织司法管辖豁免的理论依据,获得了学者们的普遍支持[8]。

职能必要作为国际组织享有豁免的理论依据,有充分的实在法基础。一方面,国际组织法律文件对此有明确的规定。《联合国宪章》第104条规定:本组织于每一会员国之领土内,应享受于执行其职务及达成其宗旨所必需之法律行为能力。第105条规定:一,本组织于每一会员国之领土内,应享受于达成其宗旨所必需之特权及豁免。二,联合国会员国之代表及本组织之职员,亦应同样享受于其独立行使关于本组织之职务所必需之特权及豁免。三,为明定本条第一项及第二项之施行细则起见,大会得作成建议,或为此目的向联合国会员国提议协约。在1945年的旧金山会议上,联合国宪章起草委员会在一个报告中就指出,起草的条款没有载明加于成员国的特权与豁免的具体内容,因为这种作法被认为是多余的。特权与豁免条款用一种一般的方式表明,它应当被认为是实现国际组织目的所必须的[9]。其他大部分国际组织的法律文件都包含有相似条款,就授予国际组织特权与豁免的职能必要标准作出规定[10]。另一方面,某些国家的相关国内立法也体现了职能必要理论。比如,奥地利1977年的《授予国际组织特权与豁免法》(Law on the Granting of Privileges and Immunities to International Organizations)第1条第2款规定,根据条约或者由公认的国际法规则提供的履行其职能的理由,而将特权与豁免这种权利授予国际组织[11]。又如,马来西亚1992年的《国际组织(特权与豁免)法》第4条第1款规定,授予一个国际组织法人地位以及行使该组织的权力和履行其职能所必须的法律行为能力和有关的特权与豁免[12]。

职能必要理论作为国际组织豁免的理论依据,也获得了国际组织有关机构的肯定。这主要体现在国际组织有关机构的相关报告中。联合国国际法委员会(ILC)特别报告员在其关于国家与国际组织关系的报告中认为,国际组织特权与豁免的存在理由在于他们的目的是保障国际组织的自治、独立和职能的有效性,并且保护他们免受任何滥用的损害[13]。欧洲理事会(Council of Europe)在相同主题的报告中亦指出,国际组织的独立被认为是授予特权与豁免的主要理由[14]。在联合国粮农组织(FAO)与意大利关于诉讼豁免的争论中,该组织坚持认为,授予国际组织法律程序豁免的基本目的,在于确保有关国际组织顺利并独立地实现其目标[15]。

职能必要作为国际组织享有豁免的理论依据,还得到了国际与国内司法实践的有力支持。一方面,国际法院在1949年的联合国损害赔偿案中认为,组织的豁免建立在职能必要的基础之上。并且,国际法院还认识到,职能必要理论也为国际组织的暗含权利与义务提供了基础。联合国具有暗含权利去代表其在履行职务过程中受到伤害的代理人提起诉讼。法院认为,组织的职能使其具有权利和义务给予其职员充分的保[16]。该案对于国际法上的许多重大问题都具有划时代的意义,在确立职能必要作为国际组织享有豁免的理论依据方面亦是如此[17]。

另一方面,各国的许多国内司法判例也对职能必要理论予以肯定。法院的相关裁决一般都认为,国际组织的豁免对于组织独立履行其职能具有重要意义。这方面的案例很多。比如,在Curran v. City of New York案中,一个纳税人就纽约市向联合国提供土地并免除其税赋提出诉讼。纽约州法院认为,根据联合国宪章第105条授予联合国的豁免,包括税收豁免,都是达成其目的所必须的[18]。在其他案件的判决中,法院都主张,“授予组织豁免是为了便利国际机构的工作”,[19]为了“确保其履行职能”,[20]为了“避免对独立履行职能的妨碍”,[21]“作为被告,组织的地位受到联合国宪章第105条的保护”,[22]“联合国宪章第105条并没有授予组织职员的非公务行为以豁免”[23]等等。就连对国际组织主张管辖权的态度最为顽固和坚定、习惯使用统治权和管理权的分类方法来裁决案件的意大利法院,在一些案件中也不得不趋向于运用职能必要理论[24]。所以,可以看出,授予国际组织豁免是为了保护其独立履行职能所必需的观点,在各国司法实践中并没有受到太大的挑战[25]。

就国际货币基金组织而言,其豁免权同样也具有职能性特点。国际货币基金组织是联合国的专门机构之一。根据《联合国专门机构特权与豁免公约》第6条第19节甲项规定,专门机构职员以公务资格发表的口头或书面言论或所实施的一切行为,豁免于法律程序。这里,该公约强调的是专门机构职员只能就其以公务资格所为的一切行为才豁免于法律程序,对于非公务行为则不享有这样的豁免。该公约第6条第22节进一步规定:特权与豁免是专为专门机构的利益而授予职员的,并非为了有关个人的私人利益而授予。这就更加凸显了联合国专门机构的豁免权是一种为了履行组织职能、达成组织目的而必要的豁免,而不是为了职员的个人私利。

《国际货币基金组织协定》第9条第1节规定,为了使基金组织能够履行其托付的职能,基金组织在各会员国境内享有本条所规定的法律地位、豁免与特权。该条第8节甲项规定,基金组织的理事、执行董事等官员和职员,在其以公务能力行事的范围内,豁免于法律程序,除非基金组织放弃此种豁免。作为国际货币基金组织的宪制性法律文件,该协定也反复强调了基金组织只享有履行其职能所必要的、以公务能力行事的特权与豁免。

从上述与国际货币基金组织直接相关的两份法律文件可以看出,与其他国际组织一样,该组织的豁免同样也是一种职能性豁免,受到职能必要的限制。

二、国际组织公务行为的确定
作为国际法的主体之一,国际组织享有履行其职能和实现其目的所必要的豁免,即意味着国际组织只能就其在公务能力(official capacity)范围内所为的行为享有豁免,并非国际组织的所有行为均享有豁免。因此,授予国际组织豁免和国际组织实现这种豁免的关键在于对国际组织公务行为(official acts)作出明确界定。也就是说,只有国际组织的公务行为才享有豁免,而对于其非公务行为而言,豁免是不存在的。国际组织享有豁免是其正常履行职能和顺利实现目的的保障,而国际组织公务行为的确定是授予国际组织豁免和国际组织实现这种豁免的前提。

国际组织及其职员所享有的特权与豁免,与外交特权与豁免不是相同的一类,差异是很大的。享有外交特权与豁免的人员,不论其公务行为还是私人行为,均享有相应的特权与豁免。而国际组织及其职员,只能就其公务行为享有豁免,私人行为则不受豁免权的保护。

如何界定公务行为(official acts)与非公务行为(non-official acts),是关键所在。公务行为一般被认为是为组织实现目的和履行职能而进行的所有行为[26]。这已被许多国际组织法律文件所认可和接受[27]。但是,国际组织的公务行为必须是在实现其目的、履行其职能所严格必需的基础上所为的行为。也就是说,这些行为应当是国际组织目的和职能的自然之结果[28],或者说这种行为在逻辑上来源于国际组织的目的和职能[29]。如果国家可以对国际组织及其职员的行为进行起诉,那么国际组织及其职员的独立性就会受到损害。国际组织职员所为的行为,不能受到允许有关国家对其提出诉讼的影响。每一个国际组织职员对其公务职能都需要享有诉讼豁免。在大部分的国际组织中,都被授予了这样一种豁免[30]。

确定公务行为的准确内容是一件困难的事情[31]。国际组织的公务行为是由组织的目的和职能来决定的。但是,通常国际组织的基本文件只是对组织的目的和职能进行含糊的和总括性的描述。由于缺乏明确的标准,运用公务行为(official acts)和非公务行为(non-official acts)的两分法来确定豁免的范围,在实践中可能导致很大的困难。公务行为的概念与国际组织的法定职能密切相关。在国家豁免中,对国家行为可以简便地根据其是否具有商业性质来进行分类,但公务行为的概念在实践中不可能没有任何条约基础而抽象适用[32]。

但是,在确定国际组织是否在以公务能力行事方面,并非完全没有任何依据。建立在严格履行职能所必不可少的基础上,对国际组织的行为按照“公务行为”和“非公务行为”的标准进行分类,则可以明确区分国际组织的哪些行为可以享受豁免,哪些行为不需要享有这种豁免。职能性标准依然是划分国际组织公务行为和非公务行为的重要决定性因素。明确国际组织的非公务行为不享有豁免,这样就能刺激和鼓励国际组织将自己的行为限制在履行职能所允许的范围内[33]。这既是国际组织豁免具有与主权豁免不同的性质所要求的,也是便利国际组织有效履行职能所要求的。

可以看看联合国在实践中对公务行为与非公务行为的判断标准的把握[34]。事实上,联合国特权与豁免公约没有规定决定组织职员是否以公务能力(official capacity)行事的标准。那么这就暗示着,任何标准可能都不能令人满意。实践中只能对特定的行为进行认真考察,并且对组织人员所从事的行为情况予以综合评估,并据此得出结论[35]。但实际上这种方式是不敷使用的。下面将分析各种决定公务行为的标准的可能作法。

联合国人员是否以公务能力行事的问题,换个思考的角度,其实就是指组织是否应该对其职员的行为,甚至可能是错误的行为承担责任的问题[36]。联合国特权与豁免公约第29节b项规定,如果组织职员享有豁免,那么,组织必须作出适当规定,使得申诉人可以对该职员提起诉讼。换言之,如果组织能够对职员的行为承担责任,那么,任何行为都可以是公务行为。但问题是,当一个职员在办公室对另一工作人员实施性侵犯的情况下,即使联合国对此种行为表示承担责任,那也很难得出结论认为此等行为属于公务能力范围内所为[37]。

如果将职员从事此类行为是否是在履行职能(on duty)作为确定公务行为的标准,恐怕也无济于事。有些行为,比如,上下班通常不是公务行为,不能认为享有职能性豁免,但为了事故赔偿的目的,上下班途中也被认为是在履行职能[38]。

联合国宪章第105条第2段的措辞可能有助于决定公务行为的标准。该条款规定,职员应享受于其独立行使关于本组织之职能所必要之特权与豁免。关于“本组织之职能”的用语就不仅仅包含了公务行为,还涵括了与这些行为有关的其他行为[39]。国际法院的1949年联合国损害赔偿案的咨询意见表明,联合国有对其工作人员实施外交保护的权利[40]。这似乎就意味着,过于狭窄地适用与公务职能相关联的标准是不合适的,因为组织工作人员在一个国家内出现,必然是履行职能的结果,也是履行职能的必要条件。因此,在一定意义上,都与组织职能相关[41]。不过,这种“与组织职能有关”的规定毕竟十分含糊,也给有关组织管理者的自由裁量大开方便之门,使其可以根据特定的事实情况适用一般规则。由此而作出的决定若引起争端,则交由司法机构或仲裁解决[42]。

当然,有时并不需要适用公务行为标准。比如,私人行为显然不属于公务行为。最明显的例子就是职员所从事的与职能无关的犯罪行为。在此情况下,国内法院都毫无困难地驳回被告以组织职员身份享有豁免的主[43]。但在组织已经离任的前职员于国内法院起诉其前主管的案件中,国内法院则很容易支持秘书长认为被诉的职员依然享有豁免的主张[44]。

还有一种似乎模棱两可的情况。比如,一位主管在告诫下属如何行事的过程中,使用的语言和方式可能是员工规则(Staff Rules)上所没有规定的。虽然该主管的行为是不合适的,但确实与讨论下属的工作职务(duty)有关。如果这位受到委屈的员工不是求助于员工规则的救济程序,而是诉诸国内法院,那么,主张这位主管享有豁免是合适的[45]。

某些国内法院可能使用另一种确定公务行为的标准。比如,在美国联邦法院针对联合国的诉讼中,联合国的一位前职员被指控实行个人歧视。秘书长主张豁免。法院认为,职能性豁免不能简单地被一个有关合法性或歧视方面的起诉击败[46]。美国法院近些年来一直坚持此种主张。一般情况下,对于那些针对组织的有关性骚扰和种族歧视等民事方面的申诉,必须提交原告同意的并在组织规则中明确规定的救济程序解[47]。问题的关键是,履行职能的行为是否与原告在组织的任职有关,如果是肯定的回答,那么,就得适用职能性豁免[48]。

在现代社会中,交通事故很普遍。交通事故往往另作处理,以避免涉及公务职能的问题[49]。1946年,联合国大会通过一个决议,要求联合国组织及其所有职员,包括享有外交豁免的职员,购买机动车保险,以便有关申诉能够根据当地法律处理[50]。如果事故发生在履行公务职能期间,那么,组织通常允许保险公司根据当地法律处理申诉,而不会对其职员或对任何民事诉讼主张豁免,除非有主张豁免的充分理由或通过仲裁途径解决[51]。

从上述联合国的有关实践来看,似乎很难找到一个放之四海而皆准的确定公务行为的标准。一般只能根据个案的具体情况,找到一个当时可以为各方所接受的办法,解决有关争端。这就难免不让人对这个所谓标准的存在及其稳定性产生怀疑。但是,职能性标准依然是国际组织公务行为和非公务行为的重要决定性因素。只是在实践中需要根据个案的具体情况和综合考虑各方面因素,方能对国际组织及其职员是否在履行职能作出判定。

三、针对卡恩案的具体分析
对国际货币基金组织豁免权作出规定、并对美国有法律拘束力的最重要的两份法律文件是《联合国专门机构特权与豁免公约》和《国际货币基金组织协定》。

国际货币基金组织是联合国的专门机构之一。根据《联合国专门机构特权与豁免公约》第6条第19节甲项规定,专门机构职员以公务资格发表的口头或书面言论或所实施的一切行为,豁免于法律程序。这里,该公约强调的是专门机构职员只能就其以公务资格所为的一切行为才豁免于法律程序,对于非公务行为则不享有这样的豁免。该公约第6条第22节进一步规定:特权与豁免是专为专门机构的利益而授予职员的,并非为了有关个人的私人利益而授予。这就更加凸显了联合国专门机构的豁免权是一种为了履行组织职能、达成组织目的而必要的豁免,而不是为了职员的个人私利。

《国际货币基金组织协定》第9条第1节规定,为了使基金组织能够履行其托付的职能,基金组织在各会员国境内享有本条所规定的法律地位、豁免与特权。该条第8节甲项规定,基金组织的理事、执行董事等官员和职员,在其以公务能力行事的范围内,豁免于法律程序,除非基金组织放弃此种豁免。作为国际货币基金组织的宪制性法律文件,该协定也反复强调了基金组织只享有履行其职能所必要的、以公务能力行事的特权与豁免。

同时,《联合国特权与豁免公约》附件5专门针对国际货币基金组织作出规定。该附件第2条规定:本公约(连同本附件)的规定不改变或修正,或要求改变或修正本基金组织的协定条款,或减损或限制本基金组织协定条款或本基金组织任何会员国或其他政治机构的法律规章,或其他规定给予本基金组织或其任何会员国、理事、执行干事、副理事、副干事、职员或雇员的任何权利、豁免、特权或免除。从该附件的规定可以看得出来,虽然《联合国专门机构特权与豁免公约》第6条第21节规定了各专门机构的行政首脑等还享有依据国际法给予外交使节的同样特权、豁免、免除和便利,但该公约的这项规定并不能改变《国际货币基金组织协定》第9条关于该组织包括总裁在内的高级职员只就其公务行为享有职能性豁免的规定。也就是说,国际货币基金组织总裁只是享有按照该组织协定第9条所规定的职能性豁免,而不享有《联合国专门机构特权与豁免公约》第6条第21节所规定的外交豁免。

可见,不论是《联合国专门机构特权与豁免公约》,还是《国际货币基金组织协定》,都明确规定了国际货币基金组织及其官员和职员只就其公务行为享有职能性豁免。这就意味着,国际货币基金组织总裁,作为该组织的高级职员和行政首长,只能在其公务能力范围内享有豁免,其以私人身份所发表的任何言论和所为的任何行为均不享有任何豁免权的保护。美国是这两份公约的当事国,该两公约的规定是美国法律的一部分,对美国有法律拘束的效力。

如果卡恩享有豁免权,则美国纽约警方无权将其拘捕并提出刑事指控。现在,事实上,卡恩已被美国纽约警方控制,面临着对他的刑事指控。那么,卡恩是否享有豁免权呢?答案是否定的。卡恩不享有豁免权,因为对他提出的指控均不属于其公务范围内的行为。

第一,卡恩涉嫌对酒店服务员强奸未遂。通常情况下,刑事犯罪行为都与国际组织及其职员履行公务职能无关。因为任何一个国际组织,都不可能需要通过实施刑事犯罪行为才能达成其目的和实现其宗旨[52]。根据《国际货币基金组织协定》第1条对其宗旨的规定,基金组织的宗旨有:就国际货币问题进行磋商和协作;促进国际贸易的扩大与平衡发展;促进汇率的稳定;协助成员国之间建立经常性交易的多边支付体系;在具有充分保障的前提下向成员国提供暂时性普通资金以增强其信心;缩短成员国国际收支失衡的时间并减轻失衡的程度。可见,没有一条内容是需要基金组织及其职员通过刑事犯罪行为才能实现的。因此,卡恩对酒店女服务员的强奸未遂行为,不构成基金组织履行职能和达成宗旨所必要的行为,故不得享有豁免。

第二,卡恩在纽约酒店的行为属于私人行为,与公务职能无关。根据5月16日国际货币基金组织对外关系部主任Caroline Atkinson女士在基金组织执行董事会举行非正式会议专门讨论卡恩涉嫌犯罪的问题后代表基金会所发表的申明,卡恩是在去纽约进行私人访问(private visit)期间而遭受刑事指控的[53]。这就清晰表明了基金组织的态度,即卡恩在纽约的行为纯属私人事务,与基金组织的公务职能无关。因而卡恩不受只有在履行职能所必要的情况下才享有的公务性豁免权的保护。基金组织执行董事会举行非正式会议讨论卡恩的问题,随后由对外关系部主任代表基金组织对外发表声明,就卡恩在该案中是否属于履行公务职能阐明基金组织的官方决定。这就意味着基金组织作出了放弃卡恩的豁免权的决定,这是一个正确的决定。基金组织的执行董事会是一个有权作出这种决定的适格主体。

根据2011年5月16日国际货币基金组织官方网站的说明,基金组织的职员在公务旅行中,住哪个酒店,住什么价格的酒店,均有明确的规则,事先都会有一个酒店的清单和费用价目表。而卡恩在纽约人住的索菲泰尔(SOFITEL)酒店根本就不在基金组织预先确定的纽约市的酒店清单上。目前,基金组织职员出公差时,在纽约入住的酒店最高价格不得超过386美元一晚,这个价格还包括税金和服务费。而卡恩人住的索菲泰尔酒店费用高达每晚3000美元,远远超出了基金组织许可的价格范围。卡恩在纽约属于办理私事(private business),酒店费用由其自己支付。这也说明了卡恩在纽约的所作所为不可能是在履行公务职能。

《联合国专门机构特权与豁免公约》第6条第22节规定:特权与豁免是专为专门机构的利益而给予职员,并非为了有关个人的私人利益而给予的。专门机构倘遇有任何情形,认为任何职员的豁免有碍司法的进行,而放弃豁免并不损害该专门机构的利益时,有权利和义务放弃该项豁免。从上述卡恩的行为和基金组织官方的表态来看,卡恩在纽约的行为不属于履行公务的行为,与基金组织履行职能和达成目的无关,因此,就其私人行为而言,当然不享有任何特权与豁免。基金组织对外关系部主任的声明和官方网站的说明,可以视为基金组织放弃卡恩豁免权的正式行动,表明国际货币基金组织总裁卡恩,一旦失去豁免权的保护,便与其他普通人一样,不得不面对可能的司法诉讼,包括刑事指控。

有必要提到的是,卡恩案还向学界提出了另外一个问题,那就是放弃豁免与豁免根本不存在这二者之间的关系。事实上,根据联合国等国际组织的实践,放弃豁免还包括豁免根本不存在的情况。以往的学者对此讨论较少。在豁免根本不存在的情况下,国际组织依然通过明示的方式来放弃豁免,似乎多此一举。但其实不然[54]。

在联合国文件中,放弃豁免也包含秘书长决定豁免根本不存在的情况[55]。如果享有职能性豁免的国际组织职员和专家从事私人行为,很明显,根据联合国特权与豁免公约,针对这些行为则不存在豁免。因此,如果成为法律诉讼程序主体的该人员的言行与公务职能无关,那么,秘书长将通知请求放弃豁免的法院或申诉人,表示实际上并无豁免存在。这是秘书长根据联合国特权与豁免公约第21节防止组织滥用特权与豁免而负有的义务[56]。因此,对于国际组织职员和专家的非职能性行为,亦即越权行为(ultra vires acts),则不享有豁免。

卡恩案就是在豁免根本不存在的情况下依然由组织明示放弃的实例。根据前面对卡恩案的描述可知,卡恩在纽约的旅行纯属私人事务,其涉嫌强奸未遂的犯罪行为更不是在履行组织的职能,因此,他在从事上述行为时根本不存在享有豁免的问题。但是,在卡恩明确不享有豁免的情况下,国际货币基金组织依然通过其官方网站和和有关官员的对外申明,澄清卡恩不享有豁免的事实,表明该组织放弃其豁免的立场,这是必要的,也与联合国等国际组织的一贯实践相符。国际货币基金组织在该案中,通过明确和公开的申明来确认卡恩的行为不属于公务行为,从而剥夺卡恩的豁免权[57] 。

可见,在豁免根本不存在的情况下,组织依然通过某种明确的方式作出澄清和表明态度还是有价值和有必要的。一方面,可以通过明示放弃的方式确认豁免根本不存在的状态,履行与相关国家合作的义务,不妨碍其国内司法程序的进行。另一方面,可以让外界清楚国际组织的态度,减少对国际组织可能存在的误解和批评,有利于国际组织履行职能和实现目的。国际组织通过行动表明豁免根本不存在的情况,可以视为明示放弃豁免的一种特殊形式。

四、结论
国际法上有三大豁免制度,即国家豁免、外交豁免和国际组织豁免。从国际货币基金组织总裁卡恩案发生后国内国际法学者对该案的一些评论和有关新闻媒体的报道来看,人们对国际组织的豁免问题存在模糊乃至错误的认识。比如,将外交豁免与国际组织豁免混淆,误以为卡恩所享有的是外交豁免,或者认为美国拘捕卡恩违反了国际法,应无条件立即释放卡恩。鉴于此,确实有必要对国际组织的豁免问题进行阐述和澄清。

综上所述,可以得出两个结论。一,国际组织豁免是国际法上自成体系的法律制度,虽然与外交豁免有一定的渊源和联系,但却是两类完全不同性质的豁免。国际组织豁免是职能性豁免,只有当国际组织及其职员在履行职能从事公务性质的行为时,才享有豁免权,对于国际组织职员的私人行为,则不受豁免权的保护。二,美国当局拘捕卡恩并以“强奸未遂”等罪名提起刑事指控的行为是符合国际法的。卡恩在纽约的所作所为完全是私人行为,不代表国际货币基金组织,并不构成对基金组织职能的履行。该组织的执行董事会讨论了卡恩的案件并发表声明,证明卡恩在该案中的行为纯属私人事务,与公务职能无关。所以,卡恩不享有《国际货币基金组织协定》和《联合国专门机构特权与豁免公约》所规定的豁免权的保护。国际组织职员一旦失去豁免权的保护,便与其他私主体一样,不得不面对国内法院的司法审判。虽然卡恩最终被宣布无罪释放,但并不影响对其豁免权的讨论。

【注释】 [1]《国际联盟盟约》第7条4段的规定,“从事联盟事务的职员得享有外交特权与豁免。”“从事联盟事务”的措辞多少已具有了职能性豁免的意味。但国联的豁免依然是外交豁免,尚未出现国际组织特有的职能性豁免的概念。关于国联特权与豁免的历史考察,可参见Anthony J. Miller: The Privileges and Immunities of the United Nations, International Organizations Law Review, Vol.6, 2009,pp. 9-12.

[2]Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immu-nities, Foreword, Martins Nijhoff Publishers, 1994, p. 110.

[3]在论述此一问题时,人们往往将目的与职能相提并论。目的和职能有时是很难作出明确区分的。“职能是实现目的的工具,两者互为依傍”。(Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Sta-tus and Immunities, Foreword, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, p.45.)

[4]Thomas J. O’Toole: Sovereign Immunity Redivivus: Suits against International Organizations, Suffolk Transnational Law Journal, Vol. 4,1980, p. 3.

[5]C. Wilfred Jenks: International Immunities, Stevens&Sons and Oceans Publications, 1961,xxxviii.

[6]Gordon H. Glenn, Mary M. Kearney and David J. Padilia, Immunities of International Organizations, Virginia Journal of International Law,Vol. 22, No. 2, 1982, p. 266.

[7]C. T. Oliver, E. B. Firmage, C. L. Blakesley, R. F. Scott and S. A. Williams: The International Legal System: Cases and Materials, 4th ed.,The Foundation Press, 1995,p. 613.

[8]除了前述学者们主张国际组织的职能豁免理论外,还有大量的学者对国际组织的职能豁免有详尽的论述。比如,(1)职能必要理论是国际组织豁免的基础。(Restatement(Third) of the Foreign Relations Law of the United States, § 223 cmt. b, 1987, 467 (1) , 469 curt.a.)(2)职能必要理论是国际组织的基础。(C. F. Amerasinghe: Principles of the Institutional Law of International Organizations, Cam-bridge University Press, 1996, p.370.)(3)职能必要理论作为国际组织豁免的理由似乎已经被广泛接受。(Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Foreword, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, p. 111.)(4)职能必要理论已经被介绍到了所有的主要确定组织地位的公约,并且已经成为了整个国际组织豁免制度的基本规则。(Bruno Simma: Charter of United Nations, 1994, p. 1139. )(5)职能必要是国际组织豁免存在的理由。(Henry G. Shermers and Niel D. Blokker: International Institutional Law, Martins Nojhoff Publishers, 1995, p. 235.)(6)职能必要是国际组织豁免的真正的基础。(Malcolm N. Shaw: International Law, 4th ed.,Cambridge University Press, 1997, p.924.)职能必要理论作为国际组织豁免的基础看起来已经被普遍接受了。(J. L. Kunz: Privileges and Immunities of International Organizations, American Journal of International Law, Vol. 41, 1947, p. 847. )(7)看来已经达成了一致,那就是只有职能必要才能证明授予国际组织豁免是合理的。职能分析以保留组织的独立运作和完整的需要为转移。(Thomas J. O’Toole: Sovereign Immunity Redivivus: Suits Against Inter-national Organizations, Suffolk Transnational Law Journal, Vol. 4 ,1980 , p. 3, p. 11.)(8)职能必要原则已经成为了基本原则,并且在特权与豁免的整个国际制度中都体现出来。(Walter Gary Sharp, Sr:Protecting the Avatars of International Peace and Security, Duke Jour-nal of Comparative and International Law, Vol.7, 1996, p. 127.)(9)职能必要理论是国际组织豁免的核心。(Antoinette A. Farrugia:Comment, Boimah v. United Nations General Assembly: International Organizations Immunity is Absolutely Not Restrictive, Brooklyn Journal of International Law, Vol. 15, 1989, p. 502.)(10)二战以后的共识是,职能必要引起管辖豁免。(Cathleen Cully: Note, Jurisdictional Immunities of Intergovernmental Organizations, Yale Law Journal, Vol. 91, No. 2, 1982, p. 1181.)(11)管辖豁免对于国际组织有效履行职能是不可或缺的。(Gordon H. Glenn, Mary M. Kearney and David J. Padilia, Immunities of International Organizations, Virginia Jour-nal of International Law, Vol. 22, No. 2, 1982, p. 276.)

[9]Committee IV/2 Report.转引自Gordon H. Glenn, Mary M. Kearney and David J. Padilia, Immunities of International Organizations, Virgin-ia Journal of International Law, Vol. 22, No. 2, 1982, p. 145.

[10]比如,美洲国家组织宪章第139条、欧洲共同体特权与豁免议定书的前言、国际原子能机构规约第15条、国际海事组织公约第16条、亚太空间合作组织第25条、上海合作组织特权与豁免公约第15、16条,等等。

[11]August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000,p.234.

[12]《联合国法律年鉴1992年》中文版,联合国-纽约,1998年,第12-13页。

[13]Leonardo Diaz Gonzalez: Fouth Report on Relations between States and International Organizations, Second Part of the Topic, UN Doc. A/CN. 4/424, Yearbook of the International Law Commission, 1989, Vol. II, Part One, p. 157.

[14]转引自August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p.234.

[15]FAO, Office of the Legal Counsel, Constitutional Matters, United Nations Juridical Yearbook, 1982, p. 113.

[16]Advisory Opinion on Reparations for Injuries Suffered in the Service of the United Nations of 11 April, 1949. ICJ Reports, 174, 1949, pp. 182-184.

[17]关于国际组织职能性豁免问题,本文作者曾在《国际组织豁免的理论依据》一文中亦有阐述。载《北方法学》2011年第3期。本文为了有效论证卡恩案,有必要对此予以重申。

[18]Gordon H. Glenn, Mary M. Kearney and David J. Padilia, Immunities of International Organizations, Virginia Journal of International Law,Vol. 22, No. 2, 1982, p. 277.

[19]Ary Spaans v. The Netherlands, European Commission of Human Rights, Application No. 12516/86, 12 December 1988,Decisions and Re-ports, Vol.119, 1988,p.122.

[20]Xv. International Centre for Superior Mediterranean Agricultural Studies, Court of Appeals of Crete, 1991.

[21]Application for Authorization to Enforce a Garnishee Order against the High Authority of the European Coal and Steel Community, Case 4/62,ECJ, 13 March 1962.

[22]Gordon H. Glenn, Mary M. Kearney and David J. Padilia, Immunities of International Organizations, Virginia Journal of International Law,Vol. 22 , No. 2, 1982, p. 277.

[23]Gordon H. Glenn, Mary M. Kearney and David J. Padilia, Immunities of International Organizations, Virginia Journal of International Law,Vol. 22, No. 2, 1982, p. 277.

[24]在Camera confederale del lavoro and Sindicato scuolla CGIL v. Instituto di Bari del Centro internazionale di alti studs agronomici mediterranei案中,初审法院也愿意转向作职能性的区分,虽然形式上还是在主权行为(acts iure imperii)和管理权行为(acts iure gestionis)之间作区分,来确定豁免的问题。法院认为,这种适用于国际组织的区分方法,已经与国际组织作为非主权机构的特殊性质相适应。在与组织的机构职能相关联的行为和与这些职能不相关的行为之间作出区分,是更为合适的,根据前者(即与组织的职能相关)而授予豁免。(Italian Yearbook of International Law, Vol. 3,1977,p. 314.)在Allied Headquarters in Southern Europe (HAFSE) v. Capocci Bel-monte案中,意大利最高法院(Italian Supreme Court)的推理将统治权行为悄悄转向了职能性行为。(详细案情可参见(1) Italian Year-book of International Law,Vol. 3,1977,p. 329; (2) August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge Univer-sity Press, 2000, pp. 193-194.)

[25]August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000,p.235.

[26]Council of Europe, Explanatory Report by the European Committee on the Legal Co-operation to Resolution, adopted by the Committee of Min-isters of the Council of Europe on 26 September 1969, para. 61,p3l.亦可参考Diaz Gonzolez: Sixth Report, U. N. Doc. A/CN.4/439,1991,pp.30-31,p. 8.

[27]比如,(1)《欧洲专利组织特权与豁免议定书》(European Patent Organization Privileges and Immunities Protocol)第3(1)条规定:在其公务行为的范围内,该组织享有管辖和执行的豁免;该议定书又在第3(4)条规定,其公务行为严格限定在该组织成立公约所规定的、组织行政和技术运行所必须的范围内;(2)《欧洲分子生物实验室与德国之间的总部协定》( Headquarters Agreement Between the Fed-eral Republic of Germany and the European Molecular Biology laboratory)第7(2)条规定,当该实验室实际进行购物或使用服务时,在履行其公务行为的严格必要范围内,在其含税价格内,联邦德国应当采取适当措施,在可能的情况下,减免或退还所收取的税款。

[28]Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immu-nities, Martinus Nijhoff Publishers, 1994,p. 166.

[29]Gros法官在纳米比亚案中所发表的个别意见,参见Namibia Case, ICJ Reports, 1971, para.32, p.339.

[30]唯一的例外可能是比荷卢集团(Benelux),除了秘书长,该组织的职员不享有任何特权和豁免。参见Henry G. Shermers and Niel M.Blokker: International Institutional Law, 4th Revised edition, Martinus Nijhoff Publishers, 2003,p. 374, footnote 446.

[31]Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immu-nities, Martins Nijhoff Publishers, 1994,p. 163

[32]August Reimsch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000,p.337.

[33]August Reimsch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000,p.342.

[34]本部分论证内容主要参考Anthony J. Miller: Privileges and Immunities of United Nations Officials, International Organizations Law Review,2007,Martinus Nijhoff Publishers, 2007,pp. 192-196.

[35]United Nations Juridical Yearbook, 1977, pp.246 -248.联合国法律事务办公室(OLA)曾指出,是否有必要作出一个定义是值得怀疑的,因为受这个定义的拘束可能并不符合组织的利益,因为这样可能导致忽略联合国职员大量的和多样性的行为。参见United Na-tions Juridical Yearbook, 1977,pp. 247-248.

[36]Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights (Cumaraswamy),Advisory Opinion, ICJ Reports,1999, para. 62, p. 89.

[37]Anthony J. Miller: Privileges and Immunities of United Nations Officials, International Organizations Law Review, 2007,Martinus Nijhoff Publishers, 2007,p. 193.

[38]United Nations Juridical Yearbook, 1977,pp. 246-247.

[39]Hans Kelson: The Law of the United Nations, reprinted by Lawbook Exchange, 2005,p.340.

[40]Reparation Case, ICJ Reports, 1949, pp183-184.亦可参见United Nations Juridical Yearbook, 1963,p.191.

[41]United Nations Juridical Yearbook, 1963,pp. 191-192.

[42]Anthony J. Miller: Privileges and Immunities of United Nations Officials, International Organizations Law Review, 2007,Martinus Nijhoff Publishers,2007,pp. 193-194.

[43]可参见如下案例:(1)在United States v. Coplon案(16 International Law Reports, pp. 293-294, 84 Supp. 472(S. D. N. Y. 1949).)中,被告以间谍罪被指控,其法律顾问以被告为联合国职员为由主张豁免。法院予以驳回,认为:很清楚,非法的间谍行为不是被告作为联合国职员所应该履行的职能。在此种行为中不受逮捕,似乎也不是被告独立履行与联合国有关的职能所必要的特权与豁免。(2)在United States v. Melekh et Al.案(32 International law Reports, p.308, pp.320-323,193 F. Supp.586(S. D. N. Y. 1961).)中,法院回顾了联合国宪章第105条的起草历程后认为,该条所规定的豁免在范围和性质上是限制性的和特定职能性的。与传统上授予外交官的不受限制的豁免不同。法院认为,宪章起草的历程表明,国际联盟职员所享有的外交豁免向联合国职员的职能性豁免的转变,是一个审慎的选择。联合国特权与豁免公约的起草过程也与此一脉相承。法院得出结论认为,被告还没有抽象地(remote-ly)进入宪章第105条所规定的特权与豁免的范围。(3)与此相似,法国法院也很容易地作出如下裁决:组织职员的房屋租赁与其履 行公务职能无关,由于违反租赁条款,该职员可以被诉。参见Tribunal de grande instance (ordinary court of original jurisdiction) , Seine,October 1, 1962, Gaz. Pal. 1963, p. 171, 42 International Law Reports, p. 241 (Fr.).转引自Anthony J. Miller: Privileges and Immuni-ties of United Nations Officials, International Organizations Law Review, 2007, Martinus Nijhoff Publishers, 2007,p. 194, footnote 108.

[44]参见案例De Luca v. United Nations Organizations and Others, 113 International Law Reports, p. 503.

[45]Anthony J. Miller: Privileges and Immunities of United Nations Officials, International Organizations Law Review, 2007,Martinus Nijhoff Publishers, 2007,p. 195.

[46]De Luca v. United Nations Organization and Others, International Law Reports, Vol. 113,p. 503,841 F. Supp. p531,pp. 534-535,(S.D. N. Y.1994).

[47]Richard J. Oparil: Immunity of International Organizations in United States Courts: Absolute or Restrictive?, Vanderbilt Journal of Transna-tional Law, Vol.24, 1991,p.689, pp. 696-704.亦可参见Antoinette A. Farrugia: Boimah v. United Nations General Assembly: Interns-tional Organizations Immunity is Absolutely not Restrictive, Brooklyn Journal of International Law, Vol. 15,1989, p.497,pp. 510-512.

[48]Anthony J. Miller: Privileges and Immunities of United Nations Officials, International Organizations Law Review, 2007, Martins Nijhoff Publishers, 2007,p. 195

[49]United Nations Juridical Yearbook, 1966, pp.262-263.亦可参见United Nations Juridical Yearbook, 1992, pp. 481 -482.秘书长曾在一个记者会上申明,在秘书处成员也参与的交通肇事中,如果违反了任何法律,除非是在履行公务,那么,与闯红灯的普通公民一样,交罚款便是了。事实上很多情况下也是这样做的。The Practice of the United Nations, the Specialized Agencies and the International Atomic Energy Agency of Concerning their Status, Privileges and Immunities: Study Prepared by the Secretariat, U. N. Doc. A/CN. 4/L. 118 AND Add. 1,Yearbook of International Law Commission, Vol. II, 1967, para. 249, p.265.

[50]General Assembly Resolution 22 (I)E(February 13, 1946).对于联合国的所有车辆,组织拥有一个全球范围内的机动车政策。参见The Secretary-General: Report of the Secretary-General on Procedures in Place for Implementation of Article VIII, Section 29, of the Conven-tion on the Privileges and Immunities of the United Nations, adopted场the General Assembly on 13 February 1946, para. 14, U. N. Doc. A/C. 5/49/65 (April 24, 1995 ).关于职员有购买机动车保险的义务,可参见Secretary-General’s Bulletin:Staff Rules, Staff Regulations ofthe United Nations and Staff Rules, 112.4, U. N. Doc. ST/SGB/2002/1, (January 1, 2002).先后经历过以下修订:ST/SGB/2003/1,(January 1,2003);ST/SGB/2004/1,(January 1,2004);ST/SGB/2005/1,(January 1,2005);and ST/SGB/2006/1,(January I,2006).

[51]United Nations Juridical Yearbook, 1985,pp. 154-155亦可参见The Practice of the United Nations, the Specialized Agencies and the In-ternational Atomic Energy Agency of Concerning their Status, Privileges and Immunities: Study Prepared by the Secretariat, U. N. Doe. A/CN.4/L. 118 and Add.1.Yearbook of International law Commission, Vol. Ⅱ, 1967, para. 335,p. 283.

[52]Report of the Ad Hoc Committee on criminal accountability of United Nations officials and experts on mission, CAOR, 62nd Session, Supple-ment No. 54, U. N. Doe. A/62/54,(April 9-13,2007).

[53]国际货币基金组织官方网站。访问日期:2011年5月18日。

[54]关于国际组织放弃豁免的问题,可参见李赞.论联合国豁免的放弃[J]时代法学,2011,(1):82-93.

[55]比如,联合国法律顾问曾向大会第5委员会作出解释,如果认为有关行为并非公务行为,那么,根据联合国特权与豁免公约的相关条款,秘书长有权利和义务放弃任何职员的豁免。参见United Nations Juridical Yearbook, 1981, p. 161.

[56]Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immu-nities,(Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 1994),pp.183-185.

[57]关于卡恩案,本文作者曾在其他场合也作出过一些论述。如:《法制日报》2011年5月24日第10版:《卡恩为何“罪”难豁免》;《经济参考报》2011年第8版:《卡恩为何没有豁免权》等。

【期刊名称】 《时代法学》2012年1期

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