检察机关内设机构改革迫切需解决的10个问题
来源：心境幽谷 作者：心境幽谷 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：法律经济学 内设机构改革作为组织建设改革的重要内容，《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》（以下简称《试点方案》）出台后，各地检察机关内设机构改革逐步推开，重点在基层检察院实施。总体来看，许多省级院内设机构改革尚未启动，市级院推开的也是少
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法律经济学 内设机构改革作为组织建设改革的重要内容，《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》（以下简称《试点方案》）出台后，各地检察机关内设机构改革逐步推开，重点在基层检察院实施。总体来看，许多省级院内设机构改革尚未启动，市级院推开的也是少数，内设机构改革的整体进度不快。内设机构改革有待加速的重要原因在于，《试点方案》只对改革作出原则性规定，各地检察机关在改革过程中缺乏可操作的规定，而且机构整合的后顾之忧没有从根本上解决。壹 内设机构改革是“必答题”还是“选择题”检察机关内设机构是检察权运行的载体，内设机构设置体现检察职能的要素，关乎检察职能的实现，内设机构改革势在必行。但很多地方检察机关没有将内设机构改革作为“必答题”而是看作“选择题”，进而采取可答可不答的不答的策略，影响了各地内设机构改革的步伐。从已经推开内设机构改革的检察机关看，在推进方式上有的分步实施，即先在第一批司法体制改革试点基层检察院试点，然后在部分市级院试点，最后结合两级院的试点探索逐步在全省（区、市）推开，也有的是同时在省市县三级院中的两级或全省推开。但无论采用哪种方式，基层院都是改革的重点，有条件的省市级院也需要适时推开。在要加强对地方检察机关内设机构改革的督查力度，实现基层院和省市级院改革统筹规划、有序推进、稳步实施，构建起科学合理、规范有序的内设机构体系。贰 省市县三级检察院内设机构改革的重点方向内设机构设置作为一个整体来看，应当遵循检察权运行规律和检察机关的性质特点，合理配置检察权，加强内部监督制约，推动检察组织创新，确保检察权依法独立公正行使和检察监督职能的有效发挥。对于省市县三级院的内设机构的具体设置，有三种解决思路：一种是省市县三级院上下一般粗，完全按照同样的数量和名称设定内设机构。第二种是只规定各级院的内设机构数量，不规定具体设置的每个机构的名称。第三种思路是采取总量控制与明确基本机构相结合的方式。采用“固定设置”+“增量设置”的办法，明确省市县三级院固定设置的机构名称和数量，增量设置由各级院根据实际情况在固定设置的内设机构外，合理设置必要机构。第一种方案没有充分考虑到各级检察院分工不同、职能作用和人员、机构、编制的差异，虽然看起来很美，但由于并非省市县三级院都需要特定内设机构，这种一个模子到底的设置方式，无法为各级机构提供实践需要的机构设置。第二种模式尽可能的保证了省市县三级院的创新空间，但是由于三级院各自为阵，在工作上完全无法实现上下级院得有效衔接。第三种思路在鼓励地方探索的基础上，兼顾了在三级院内设机构的工作衔接，相对较为可取。具体到省市县三级院，探索符合本地区本层级实际的设置模式和设置标准时，省级院内设机构以充分履行法律监督职责和领导指导职能为重点，兼顾精细化、专业化建设来设置；市级院内设机构根据其在地方检察机关组织体系中所承担的承上启下、居中指导的职能属性，参照省级院的要求和实际需要进行设置；基层院内设机构整合机构设置，以优化职能配置、推行扁平化管理为主线展开。叁 上下级院内设机构工作怎样顺畅衔接内设机构改革后，上下级院内设机构不完全对应，部分地区对下进行业务指导时，上级院与基层院对口部门的关系上会出现“多对一”的情况，即“上面千根线，下面一根针”，特别是有的地方反映，西部地区那些地域辽阔，省份内部跨度大，办案及对下指导等工作开展周期长、难度大的地方，许多工作依托自上而下的对口指导更有效果。检察机关在内设机构设置上，要充分考虑职责分工，对上下级院的衔接上要实行归口管理，明确上下级院内设机构的对应关系，确保工作沟通、数据报送及相关材料等工作实行定人定岗、专人负责，防止工作衔接出现问题。肆 同级院业务部门和综合部门机构整合区分 业务部门和综合部门职责不同、情况不同，在机构整合过程中不能一概而论，要有所区别。一是内设机构的倾向性设置。检察业务是检察工作的中心，内设机构改革要有利于推动检察业务。无论内设机构数量还是机构职能的设置，都必须突出业务办案，内设机构改革坚持业务部门占主体地位，机构设置重点向业务部门倾斜，人力资源重点向业务部门和办案一线配置。同时，同步关注管理需求和管理规律，合理设置综合机构。在综合考虑职能相关性的基础上，根据分类管理规定的三类人员员额比例，统筹设置内设机构中业务部门与综合部门的比例，合理整合职能交叉、业务相近的机构，撤并与检察职能无直接关联的机构。 二是整合后业务部门的职能和权力边界。由于新设立的各业务部门权力边界、职责范围尚未统一明确，导致有的地方业务部门工作难以形成合力，部门岗位设置不够科学合理。比如有的县级院探索将两个关联性不强的部门整合，但由于两项工作的性质、内容、方式差异性较大，虽然人员集中在一个部门，但两项业务工作依然需要分头开展、分别管理、分类评估，难以相互补充，相互协作。内设机构整合要考虑部门的可整合性和职能相关性，不能为了整合而整合，更不能为了整合而缩减法律程序或削弱业务职能。伍 内设机构改革与办案组织建设的衔接办案组织是检察权运行机制的载体，也是司法责任制的基础。近年来各地一直在进行办案组织探索，取得了积极成果。与此同时，全国各级检察机关在推进内设机构改革过程中，普遍大幅精简了业务部门的行政机构，业务部门基本不再设立二级机构，人员编制在50人以下的县级检察院，普遍仅设立1个机构专门负责本单位的综合行政、后勤管理工作。有的县级检察院将政工、办公室、计财等部门整合为检务保障部。在设置内设业务机构时，全国各级检察机关综合考量各部门业务量、人员编制数量等因素，灵活设置各基层院内设业务机构。一是内设机构改革与办案组织建设协同推进。检察院的内设机构并非法律意义上的办案组织，在因地制宜精简机构、积极改革内设机构模式的同时，还需要丰富办案组织，发挥检察官主体作用，保障检察官办案权，提高司法效率，缓解案多人少矛盾。在内设机构整合模式上，已实行内设机构改革的市级院，主要采取“大部制”和“局部整合”进行机构整合；已进行内设机构改革的县级院大多数采取以“大部制”为主、“局部整合”为辅的模式，同时设置不同形式的办案组织。在推行检察官办案责任制的前提下，在实行检察人员分类管理、落实检察官员额制的基础上，可以根据履行职能的需要、案件类型和复杂难以程度，结合内设机构改革，实行独任检察官和检察官办案组两种基本办案组织，分门别类的制定科学合理的具体制度和程序，将内设机构改革与检察办案组织建设结合起来。二是司法责任制对办案组织建设的要求和完善内设机构改革的关系。要坚持合理放权与加强监督相结合，放权强调的是保障检察权的独立行使，监督强调的是保障检察权的公正行使，两者是一致的。通过加强办案组织建设合理放权，使办案组织中的检察官能够成为独立承担办案责任的主体，同时同步研究监督制约机制，减少司法办案的中间层次，但要通过完善办案环节之间、办案组织之间、办案组织内部和内设机构的制约机制，保证监督制约的力度和检察权公正行使。陆 内设机构整合与检察职业化的关系怎样处理 内设机构改革需要整合主要职能、精简机构数量，而随着经济社会的发展和法治建设要求的不断提高，对精细化办案要求越来越高，也对检察业务专业化建设有了更高的要求，这就需要我们将内设机构扁平化与办案组织专业化结合起来。内设机构要精简，但检察业务的精细化、专业化建设也是检察工作的重要方向，如何协调好两种看似不完全一致的制度发展思路的关系，就成为现实的问题。内设机构整合的目的是更好地整合检察资源，有效履行检察职能，而非削足适履。 内设机构改革更多是对总量的要求，即总量“只减不增”，这就意味着内设机构整合不等于撤并机构，也不表示只能撤消机构不能设立机构。从长远来看，对检察职能履行有帮助，对检察事业发展有利的，就应当在鼓励各级检察院按照精简、效能、务实的要求，朝着专业化、精细化方向设置相应机构。有的地方在部分县级院单设金融检察、生态环境保护检察、行政检察等部门，在机构整合的同时增强了本地区司法办案的专业化水平。柒 反贪、反渎、预防部门是否以及如何改革由于监察体制改革涉及检察机关的反贪、反渎和预防部门，各地检察机关内设机构改革需要兼顾国家监察体制改革进展。目前国家监察体制改革正在试点，《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》印发后，国家监察体制改革加速推进，对于内设机构改革中如何对待监察体制改革涉及的反贪、反渎和预防部门，有三种可能方式：一种是考虑到监察体制改革试点过程反贪、反渎、预防三个部门的机构安排，相关部门是否纳入内设机构改革范畴，根据国家监察体制改革的进度确定。第二种是纳入内设机构改革的范畴，但需将三个部门整合为一个部门。第三种是纳入内设机构改革的范畴，与其他内设机构一并考虑。监察体制改革涉及到得检察机关的反贪、反渎和预防部门，内设机构要与国家监察体制改革形成联动，对反贪、反渎和预防三个部应当根据改革试点情况，统筹考虑相关内设机构改革方式，以免造成资源浪费。捌 国家监察体制改革后内设机构的职能优化国家监察体制在北京、山西和浙江进行试点，在监察体制改革的大背景下，试点地区检察机关内设机构改革应当预留一定的提前量。从试点地区检察机关看，北京市各级检察机关拟统一设立职务犯罪检察部，专门与监察委员会进行办案衔接，负责对监察委员会调查案件进行立案审查，衔接完善刑事诉讼程序（《北京成立监察委背后的“首善标准”》，《民主与法制时报》2017年2月22日）。对试点地区检察机关而言，国家检察体制改革促使内设机构改革进行四方面的职能调整，一是整合反贪、反渎和预防部门转隶后的相关职能，设立专门部门对相关职能进行归拢后集中管理，拉平三部门转隶后的制度洼地。二是梳理反贪、反渎和预防部门的直接支援部门（侦监、控告、申诉等），根据检察职能的调整确定职责调整方向，赋予新的检察职能，当然机构名称也要作相应调整。三是细化公诉职能，参照法院根据案件类型设置业务庭的做法，根据犯罪的类型，设立公诉部门，实现检察职能的职业化和精细化。四是大规模拓展民事和行政公益诉讼业务，确立新的可比肩公诉职能的支柱性检察职能。玖 内设机构整合后精简机构负责人的安置问题各级检察院的定位和承担的任务不同，内设机构设置方面的问题也不尽一致，改革面对的矛盾和困难也不一样。内设机构数量削减后，被撤销的内设机构的负责人，分流消化难度较大。况且，内设机构数量削减后，各地整合后的内设机构缺乏统一规格标准，有的地方内设机构整合后规格没有变化，县级院新成立部门仍为副科级规格，市级院新成立部门仍为正科级规格。这就需要地方检察机关与当地编办等有关负责单位沟通协调，就内设机构改革后内设机构编制的规格等政策进行研究，如果条件允许，可以争取编制部门支持，考虑“减量提格”的方式，在整合机构的同时解决内设机构负责人的安置问题。拾 内设机构改革后空出职数的使用问题虽然政策已经明确，内设机构改革后空出的领导职数不核减，但在实践中并没有得到很好的贯彻。有的地方就有意根据内设机构减少的数量，核减检察机关的领导职数。同时，员额制改革后，虽然实行检察官单独职务序列不再受职数限制，但检察辅助人员和司法行政人员的晋升仍然与内设机构数量直接相关，与员额制检察官相比，司法行政人员和检察辅助人员的职业晋升渠道相对较窄，这导致很多地方检察机关不愿轻易减少内设机构。为保障三类人员的职业发展通道畅通，稳定检察人员队伍，在严格执行内设机构改革空出的职数不核减政策的前提下，优先用于保障检察辅助人员和司法行政人员的职级待遇。“法学笔记”微信公众号（JudicialNotes），欢迎添加或扫码订阅
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