巡回法庭为最高人民法院本部而生吗
来源：心境幽谷 作者：心境幽谷 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：法律经济学 最高人民法院巡回法庭的设立自然有功能定位和预设，如解决司法实践中迫切需要解决的问题，开辟司法改革的试验田，实现司法重心下移和方便当事人诉讼等等，但按照服务的目标是否最高人民法院本部的标准，巡回法庭的功能无非有两类：一类是作为最高
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法律经济学 最高人民法院巡回法庭的设立自然有功能定位和预设，如解决司法实践中迫切需要解决的问题，开辟司法改革的试验田，实现司法重心下移和方便当事人诉讼等等，但按照服务的目标是否最高人民法院本部的标准，巡回法庭的功能无非有两类：一类是作为最高人民法院的派出机构，通过分担本部的职责任务，促进最高人民法院本部功能的发挥。二是巡回法庭在服务于最高人民法院本部的需求（如缓解案件压力）之外，发挥自身的功能和作用。从最高人民法院巡回法庭对于成立巡回法庭的考虑的回应看，巡回法庭的成立确有缓解最高人民法院办案压力，从而使最高人民法院本部可以集中精力制定司法政策和司法解释、加强对下指导的考虑。根据是最高人民法院办案数量呈逐年增长的趋势，特别是“近年来，最高法院每年审理的案件都突破1万件，最多的一年审理1.4万余件。法院和法官办案压力很大，案件多的繁忙季节，不少法官每周常常工作6天，还经常加班加点，这不仅有损法官的身心健康，而且严重影响最高法院发挥对下指导的职能作用。设立巡回法庭分流最高法院的部分案件后，最高法院本部就有更多精力审理死刑案件和对全国有普遍指导意义的案件，及时制定司法解释和司法政策，更多地发布指导性案例，更好地指导全国法院审判工作，从而更有力地发挥司法引领社会公正的作用。”[1]这种看起来顺理成章的因果关系，在逻辑上却经不起推敲。巡回法庭毫无疑问可以分流最高人民法院本部的案件数量，却不意味着最高人民法院本部因此就可以腾出更多的时间干别的，也推导不出“最高法院本部就有更多精力审理死刑案件和对全国有普遍指导意义的案件，及时制定司法解释和司法政策，更多地发布指导性案例，更好地指导全国法院审判工作，从而更有力地发挥司法引领社会公正的作用”的结论。分流出来的案件，并非转移给了地方法院审理或办理（如涉诉信访事项），这些案件仍然在最高人民法院内部，只是部分地从最高人民法院本部分流到了巡回法庭。既然案件分流走了一些，最高人民法院本部案件量就少了，案子少了似乎就可以拿出更多的时间做更有意义的事情，事实上并非如此。最高人民法院本部的案件量在巡回法庭设立后的确可能减少，但伴随着案件量一同减少的，还有法官和法官助理（为了方便，一般表述为法官）的数量，一批优秀的法官与案子一同去了巡回法庭。最高人民法院第一、二巡回法庭“主审法官平均年龄 46.5岁，助理审判员平均年龄36岁，法官助理平均年龄 33.4岁；主审法官平均具有15年以上审判工作经验，均具有硕士以上学历，其中7人有法学博士学位，3人是全国审判业务专家，4人曾获全国优秀法官、全国法院办案标兵、全国法院模范、全国青年法官标兵等荣誉称号，6名助理审判员均来自最高法各业务庭室，23名法官助理全部具有研究生学历”。[2]在江苏、河南、重庆和陕西“新设的四个巡回法庭庭长均由最高人民法院副院长兼任，8名副庭长从机关现任庭局职干部中选派。他们组织领导经验丰富，业务能力突出，其中，有3名同志曾获“全国十大杰出青年法学家”称号，5名同志被授予“全国审判业务专家”。36名主审法官中，博士学历11人，硕士学历25人；平均年龄44岁”。[3]随着一批优秀法官前往巡回法庭，最高人民法院本部办案的法官自然就因此少了，而案件最终是由人来办的。如果巡回法庭配备的法官数量是根据巡回区的案件量来核定的，也就是说，根据巡回法庭巡回区内每年的案件数量（案件量每年都在变化，只能根据一定期间内的平均值大致确定）占最高人民法院案件量的比重，来确定巡回法庭法官的数量占最高人民法院法官的数量，那么，在每年最高人民法院受理的案件数量既定的情况下，分流走的那部分案件就由前往巡回法庭的同比例的法官去办理了，留在本部的那部分法官（比如法官总数的50%）则办理那些留在本部的案件（同样是案件总数的50%）。最高人民法院本部的法官与去了巡回法庭的法官的区别，就成了仅仅是工作地点不同而已，最高人民法院本部的办案压力丝毫不会减少，在办案之外的剩余时间上没有什么优势可言。如果最高人民法院本部要在办案之外，腾出更多的时间来在发挥对下指导的职能作用等方面一展身手，在一定时间内案件量相对确定的情况下，大致有两种可能的实现方式：一种是巡回法庭法官的配备没有按照最高人民法院法官的人均办案量核定，配备的法官数量低于根据巡回区的案件量（如近3年平均的案件量）与人均办案量（如近3年最高人民法院法官人均的办案量）之比得出应当配备的数量，即与留在本部的法官比重相比，留在本部的案件比重更低。假定六个巡回法庭分流了最高人民法院50%的案件，但派往巡回法庭的办案力量低于最高人民法院办案力量总数的50%，比如最高人民法院30%的法官派遣到了巡回法庭，承担了最高人民法院50%的案件量。最高人民法院本部的办案力量的人均办案量就会少于设立巡回法庭之前的办案量，那么本部的法官在办案之外就会有比以前更多的闲暇时间从事对下指导、制定司法解释和司法政策等工作。但这是以前往巡回法庭的法官和法官助理更加繁忙、办理更多案件、闲暇时间更少为代价的。在薪酬、待遇、等级晋升等没有向巡回法庭适度倾斜的前提下，[4]巡回法庭的法官和法官助理与本部相比福利水平会显著降低，因为巡回法庭工作收益却没有变化，但比本部的工作压力更大。40多岁的年纪基本都已经有了家庭和孩子，却难以给予家人和家庭足够的照顾，承受情感上的压力与离别，还要克服两地分居的困难，并支付往返探亲的成本，这会降低巡回法庭对最高人民法院办案骨干的吸引力。而任何非自愿的安排，都可能挫伤司法人力资源的积极性，从而影响办案产出，因此这种做法并不具有可持续性。另一种方式是最高人民法院在现有在岗人员基础上增加人手。新招录一批人员或从地方法院借调一部分人员充实到巡回法庭，通过人员的增加强化巡回法庭的办案力量。但政法专项编制数是有限的，不可能大范围的招录，更何况招录新人用于巡回法庭，就必然会减少招录新人用于本部的机会，通过新招录政法专项编制人员解决巡回法庭人员配备的做法，与从最高人民法院本部派遣没有多大区别，不可能成为常态，更可能的方式是通过借用人员解决人员配备不足的问题，实际上也确实如此。从巡回法庭的人员配备情况看，主审法官从最髙人民法院办案能力突出、审判经验丰富的审判人员中选派；法官助理从最髙人民法院和各髙、中级人民法院择优选用；书记员和法警由巡回法庭就地聘用。每个巡回法庭的所有工作人员加在一起，各有60人左右。对于最高人民法院派遣的人员而言，原定的巡回工作时间是两年，期满后原则上要轮换回原审判庭工作，由最高人民法院选派新的人员来巡回法庭接替。对于从下级法院借用的法官助理，借用的时间也是两年，期满后回到原来的法院。两年后如果需继续借用下级法院的人员，则重新借用。对于就地招聘的人员，按照聘用合同的规定聘用。合同期满后，或者重新签订聘用合同，或者解除合同另行招聘。[5]这意味着巡回法庭的人员包括最高人民法院、地方法院和社会招聘三部分，地方法院和社会招聘的人员来自最高人民法院外部，即便巡回法庭的法官与本部相比承担了更多的办案压力，但由于可以获得来自最高人民法院之外的司法辅助人员的帮助，也可能在不显著增加最高人民法院派遣法官工作量的前提下办理更多的案件。然而，如果将这些来自地方法院和社会招聘的人员充实到最高人民法院而非巡回法庭，同样可以减轻最高人民法院本部的办案压力，从而可以让法官们节省出时间发挥对下指导、制定司法解释和司法政策等职能。同时，从地方法院借用人员的做法，虽然强化了巡回法庭的办案力量，却弱化了借出人员的地方法院的办案力量。无论是通过司法成本的转嫁还是通过司法资源的转移来扩展最高人民法院本部的自由支配时间，都不可能在不损害任何一方境况的情况下使得至少一方（比如最高人民法院本部）境况变好的帕累托最优状态中实现。通过分流案件强化最高人民法院本部非办案职能的制度预期，是巡回法庭本身所难以达到的，要做到这一点，必需辅以办案力量的倾向性配置。当然，这并不等于从地方法院借用人员的做法就不可取，考虑到地方法院审理一件案子与在最高人民法院巡回法庭审理一件案子所产生的社会收益是不同的，因此，地方法院借出人员给办案带来的损失，在一定程度上可以看作是法院系统提供总体收益的必要支出，这从一个侧面反映出设立巡回法庭是必要的，也许巡回法庭不能实现帕累托最优状态，却可以实现帕累托改进，从而提高社会总体收益，而非最高人民法院本部的收益。这也意味着巡回法庭的主要功能，不是也不可能是成就最高人民法院本部的非办案职能，而是通过办案发挥不囿于最高人民法院本部的功能（如减轻首都涉诉信访压力）和价值。如果巡回法庭的功能在于成就最高人民法院本部的非办案职能，那在这个层面上，设立巡回法庭就是最高人民法院内部的事，就不会产生强烈的设定对应的检察机关的需求。而恰恰是因为巡回法庭的功能不在于服务于最高人民法院本部，而是最高人民法院本部之外，使得社会作为整体产生了设立巡回检察厅的制度需求，这种需求与巡回法庭担负的职能是分不开的。 首发于微信公众号“法学笔记”[1]罗书臻：《“巡回法庭要当司法改革排头兵”》，《人民法院报》2015年2月1日，第004版，综合新闻。[2]李想：《最高法深耕巡回法庭“试验田”》，《法制日报》2016年1月8日，第003版，政法·司法。[3] “主审法官队伍年龄、学历、经历等人员结构合理，队伍梯次较好，法学理论功底扎实，已从事审判或司法调研工作8年以上，具有丰富的审判实践经验，承办过多起疑难复杂案件或曾参与起草重要司法解释，绝大部分同志多次获得立功、嘉奖、办案标兵或其他表彰。”参见罗沙、杨维汉、丁小溪：《最高人民法院政治部主任解析巡回法庭》，http://news.xinhuanet.com/legal/2016-12/29/c_1120214714.htm，最后访问日期：2017年1月12日。[4]最高人民法院第一巡回法庭刘贵祥庭长就表示：“深圳的物价这么贵，坦率地说我们现在一分钱的补助都没有，完全拿北京的工资，连最基本的同城同酬都没有。”参见刘长：《未来法院的样子，我们在探索——对话最髙人民法院第一巡回法庭长刘贵祥》， 《南方周末》2015年3月19日。[5]胡云腾：《最高人民法院巡回法庭设置与运行介述》，《金陵法律评论》2015年秋季卷，第9页。
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