管华：教育人权：国际标准与国家义务
来源：大槐安国之宪政时空 作者：大槐安国之宪政时空 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：拙作 全文发表于《人权研究》2016年第1卷，感谢《人权研究》及姜峰教授允许我创造新词。因字数限制，已删全部注释，引用请参见原文。摘要：鉴于教育权、受教育权、受教育基本权利等概念使用的混乱，以国际人权法为基础提出“教育人权”的概念。以九大核心国际
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拙作 全文发表于《人权研究》2016年第1卷，感谢《人权研究》及姜峰教授允许我创造新词。因字数限制，已删全部注释，引用请参见原文。摘要：鉴于教育权、受教育权、受教育基本权利等概念使用的混乱，以国际人权法为基础提出“教育人权”的概念。以九大核心国际公约和国际人权机构一般性意见为主要依据，提出教育人权的国际标准，包括教育目的、各阶段教育人权和教育相关权利三方面。教育人权的国家义务，包括优先义务和核心义务、渐进义务与即刻义务，尊重、保护、给付和促进义务等，上述义务需要各国家政权机关合力才能实现。关键词：教育权受教育权 受教育基本权利 教育人权 国际标准 国家义务“教育人权”是本文创造的提法，包括受教育的权利和教育过程中应保障的权利两大权利束，概念上另起炉灶的动因是对“受教育权利”中“权利”概念的再认识。按照罗斯科·庞德的说法：作为一个名词，“right”被用于六种意义：第一，利益。第二，法律上得到承认和被划定界限的利益。第三，一种通过政治组织社会的强力，来强制另一个人或所有其他人去从事某一行为或不从事某一行为的能力。第四，一种设立、改变或剥夺各种狭义法律权利从而设立或改变各种义务的能力。第五，法律上不过问的情况。第六、纯伦理的意义上指什么是正义的。[[1]]现代汉语辞书中对“权利”的解释常常只包括两层含义：一、权势和财货；二、依法享有的权力（权利）和利益。汉语辞书对“权利”的解释表现出以下特点：一、编辑较早的辞书往往会提到“权势和财货”的含义，时代较近的辞书则会省略那种含义。[[2]]二、权利和权力不作区分。[[3]]三、强调权利与义务互为因果或反义。[[4]]用汉语“权利”来对译英文“right”遮蔽“right”了一词固有的“正义”、“超越”和“划界”的意味，这种遮蔽既来源于语言的不可译性，也来源于中国的社会本位、权力依附和鄙视利益的文化传统，正如严复所说是“以霸译王”。2004年“人权入宪”后，用作为主观权利、“个”之人的权利的“人权”概念取代“权利”概念，既有法规范上的依据，也有利于淡化附着在权利概念上的利益、实证和依附因素，更有利于我国履行已批准的国际公约所要求的义务。[[5]]因此，笔者在用语上从“受教育权利”转向了“受教育人权”。又因为国际人权法所规定的“受教育人权”不但包括受教育者接受教育的权利，而且包括他/她接受教育过程中的平等、自由、安全、尊严等权利；不仅包括受教育者的权利还包括教育者（教育机构和教师）、家长甚至其他社会成员的权利，实质是发生在教育领域中应受到保障的人权。因此，本文简称为“教育人权”。一、“教育人权”概念的提出国内关于受教育权利的研究成果可谓汗牛充栋、蔚为大观。[[6]]但步入其中，却并无辽阔通达之感，反有荆棘丛生之慨，部分原因在于理论界和实务界在教育权、受教育权、受教育基本权利、受教育一般权利和学生权利这些基本概念的使用上尚未达成共识，以致歧义丛生。以下对上述概念已有的各种用法一一缕析。（一）教育权与受教育权在普通教材、学术著作，甚至联合国人权机构的官方文件里，都有将教育权和受教育权混用的现象。如最新出版的三本有关“专业技术人员权益”的培训教材中，均用“教育权”来指代“受教育权”，认为专业技术人员的“教育权主要体现在继续教育权利的保障上”。[[7]]Manfred Norwak撰写的“The Right to Education”一文，在艾德等编辑的《经济、社会和文化权利》一书中被翻译成“教育权”，[[8]]在国际人权法教程项目组编写的《国际人权法教程》中被翻译成“受教育权”。[[9]]在联合国人权理事会的活动中，从事受教育权保护的特别报告员也经常被翻译为“教育权问题特别报告员”。这说明，在很多场合，教育权和受教育权两概念的使用并没有严格区分。一般来说，教育权在以下三个意义上被使用：（1）与教育有关的权利；（2）与教育有关的权力；（3）受教育权。在第一种意义上，教育权既包括接受教育的权利，也包括与受教育过程有关的权利，如不受体罚、不被歧视，还包括公民在教育方面的自由如选择学校的自由、建立教育机构的自由甚至人民在教育上的民主权利，如对教育政策的知情权、参与权。在第二种意义上，教育权是一种在教育领域的支配权，包括国家教育权、社会教育权和家长教育权。国家教育权是国家权力在教育领域的体现，属于政府职权的一部分。在二战以前的德国和日本，教育的国家主义占据统治地位，政府有权按其需要塑造“教育”人民。二战后，教育从义务转化为权利，无论国家、社会和家长均不具备随心所欲“教育他人”的支配性权力，[[10]]出现了“教育权不存在说”。不过，政府、社会和家长对受教育者的义务仍然以政府职权、社会权力和亲权的形式存在，它们在不严格的的意义上被统称为“教育权”。在第三种意义上，教育权与受教育权是同义词。受教育权的含义由窄到宽依次扩展到以下四个方面：（1）接受教育的权利（the right to receive education），包括开始阶段的学习机会权（入学升学机会权、受教育选择权、学生身份权）、过程阶段的学习条件权（教育条件建设请求权、教育条件利用权、获得教育资助权）和结束阶段的学习成功权（获得公正评价权、获得学业证书学位证书权）。[[11]]（2）与受教育过程相关的权利，如受教育过程中免受歧视、宗教信仰自由和免受不人道待遇的权利。（3）受教育者的权利，即学生的权利，包括四部分：公民的基本权利、学生作为民事主体享有的民事权利、学生作为未成年人的特殊权利、学生作为受教育者具有的权利。[[12]]有学者将3-6岁儿童的受教育权利体系总结为平等、人格、健康、条件、受益、救济六方面，[[13]]这是将受教育权等同于受教育者的权利。（4）教育相关其他主体的权利，如公民建立教育机构的自由、家长的选择自由、教师的教学自由等。包含（1）、（2）、（3）、（4）意义上的受教育权（the right to education）与只包含（1）意义上的教育权外延基本重合，差别在于前者还包含受教育者与教育没有直接关系的权利，后者则包括人民在教育方面的民主权利。（二）受教育基本权利与受教育一般权利正是基于教育权与受教育权各种含义之间的纠缠，申素平提出维持受教育权的狭义用法（the right to receive education），放弃受教育权的广义用法，以“教育基本权”代替。[[14]]基本权利与一般权利的区分来源于宪法学。宪法学对基本权利的界定，一般来说需要考虑以下两个因素：一、权利的“基本性”；二、该权利被宪法所确认。徐显明认为基本权利相对于一般权利，具有以下六方面特征：一、对人的不可缺乏性。二、不可取代性。三、不可转让性。四、稳定性。五、母体性。六、共似性。[[15]]，强世功则从“建立一个真正的人民共和国的意义上，在通过宪法建构一个不朽的政治生命的意义上”，“区分出宪法性的基本权利和其他具体的法律权利”。[[16]]不过，宪法学关于基本权利界定中“宪法确认”和“基本性”两个标准互相冲突；“基本性”本身是一个价值判断，不存在真值。[[17]]近些年来，法国主流的基本权利论证方法已经从主观主义转向了客观主义，只要是客观地规定在宪法文本中并受宪法裁判程序保障的权利即为基本权利。[[18]]从我国现行宪法文本看，与受教育权有关的条文有：第19条、第42条、第46条、第47条和第49条第3款。第19条位于宪法结构的“总纲”部分，属于基本国策条款。第一款规定了国家发展教育事业、提高人民文化水平，这是“我国教育事业总的目的”。第二款规定了义务教育、中等教育、职业教育和高等教育，第三款规定了扫盲教育、鼓励自学成才（满足学习需要的教育）。第四款规定了多种力量办学，第五款规定推广普通话。除第五款相对独特以外，其余条文均可涵盖在受教育权的体系之中，包括教育目的、各阶段的教育、基本教育、设立教育机构的自由等。当然，本条的规定属于方针条款、制度保障或宪法委托；[[19]]按照阿列克西的分类，它属于不具备法律约束力的、客观性的（不能向国家提出请求）和初步确定的（由法律原则确定）社会权利规范，[[20]]所规定的权利是不完善的权利。第42条、第46条、第47条和第49条都位于宪法“公民的基本权利和义务”部分。第42条规定了公民的劳动权，最后一款规定国家为“就业前的公民提供必要的劳动就业训练”，实质是规定了公民有获得职业教育的权利。第46条第一款规定了公民的受教育权利和义务，是我国宪法关于受教育权最核心的规定。从立宪原意上讲，受教育义务“包括适龄儿童接受初等教育的义务，还包括成年劳动者接受适当形式的政治、文化、科学、技术、业务教育的义务，以及就业前的公民接受劳动就业训练的义务。”[[21]]随着时代的发展，有观点认为，本条的义务主体限于义务教育阶段的儿童或未成年人。[[22]]第46条第二款规定了全面发展的教育目的。第47条规定了科学研究自由。第49条第三款规定了父母教育未成年子女的义务，即所谓“家长教育权”。将上述宪法条款结合起来理解，除教师教学自由外，受教育权（1）（2）（3）（4）方面的内涵基本都被宪法覆盖。因此，有学者认为，我国宪法上规定的受教育权不应翻译为“the right to receive education”，而应翻译为“the right to education”。[[23]]这也许是申素平主张用“教育基本权”代替受教育权的广义用法的原因。受教育一般权利来源于部门法的规定，主要是行政法和民法。[[24]]行政法作为宪法的“实施法”，从两方面对宪法规定的受教育基本权利予以保障：一是将宪法层面的公民受教育权具体化，二是规定行政机关、公立学校在保护受教育权方面的义务。[[25]]民法层面的受教育权一方面体现为私立学校与学生的教育契约关系，另一方面体现为公立学校在与教学无关的服务性事务上与学生的关系。“齐玉苓案”中，最高法院以要求被告承担民事赔偿责任的方式保障了齐玉苓的受教育权。需要明确的是，由于我国尚未形成完备的教育法律体系，并非所有宪法上规定的受教育基本权利都被行政法、民法或其他部门法具体化了。（三）“教育人权”的概念如前所述，无论是“教育权”还是“受教育权”，其含义均歧义多端。基于德国宪法学的基本原理，受教育基本权可以分为防御权意义上的受教育权、受益权意义上的受教育权和客观价值秩序意义上的受教育权。防御权意义上的受教育权是受教育权的首要内容和核心，它要求国家履行消极义务，包括受教育者的选择自由、家长的教育选择权和教师的教学自由等内容。受益权意义上的受教育权包括现有教育设施的入学请求权、必要教育设施的创设请求权、获得教育资助权等内容。客观价值秩序意义上的受教育权包括对客观价值秩序的保护（课程标准、教育计划、教科书编制）、制度性保障（国家监督教育制度、私立学校制度）、组织与程序保障（学校自治、儿童代表和父母参与学校自治的程序）等内容。[[26]]由此可见，“受教育基本权利”可以全面覆盖接受教育的权利、教育过程中受教育者的权利和教育相关主体的权利，似乎用“受教育基本权利”取代“受教育权”是合适的。但问题在于，上述基于德国宪法教义学对受教育基本权利的理解并无法落实到我国宪法规范中：1.我国宪法第19条的规定属于总纲而不属于基本权利，所规定的权利是不完善的权利。2.基于我国宪法第42、46、47、49条的规定，对受教育权的教义学解释无法得出其包括非义务教育阶段的受教育权、受教育者和家长的选择自由、设立教育机构的自由、中小学教师的教学自由等权利，是残缺不全的受教育权利。同样，受教育一般权利都是基于各自部门法的范畴对受教育权利的界定，不可能将上述受教育权利的方方面面予以囊括。因此，不得不把视线转向国际人权法。比如，《公民权利和政治权利国际公约》第18条规定了宗教信仰自由，其第四款明确规定父母或监护人按照自己的宗教信仰为子女选择教育的自由。《经济、社会、文化权利公约》第13、14、15条规定了近乎完备的受教育权利的内容。第13条第一款规定了教育目的，第二款规定了各阶段的受教育权，第三款规定了父母或监护人的选择自由，第四款规定了设立教育机构的自由。第14条规定了初等教育免费。第15条规定了科学研究自由。《儿童权利公约》第28、29条同样全面规定了儿童受教育的权利。第28条第一款规定了各阶段的受教育权，第二款规定人格尊严，第三款规定扫盲教育。第29条则最完备的规定了教育目的。如果仔细梳理国际人权法中的教育条款，将会涉及到的教育人权条款还远远不止上面提到的这些。与已有的“教育权”、“受教育权”、“受教育基本权利”和“受教育一般权利”等概念相比较，基于国际人权法的“教育人权”概念具备许多优势：与“教育权”相比，涵盖了（1）意义上的教育权，即与教育有关的权利，也与国家教育权泾渭分明。与“受教育权”相比，涵盖了（1）、（2）、（3）、（4）四种内容的受教育权（the right to education），而不必称为最广义的受教育权。与“受教育基本权利”相比，涵盖了德国和日本的宪法学中受教育基本权利的全部权利内容，却避开了我国宪法规定的受教育权的不足。与“受教育一般权利”相比，其规范基础是国际人权法，当前国际人权法在人权标准的制定方面，已较为完备，避免了我国在受教育权保障方面立法不完善的问题。与“受教育人权”相比，它是指教育领域的人权或与教育有关的人权，两者含义相同。但避免了“受教育人权”被误解为“接受教育者的人权”，而无法包含教师的教学自由的状况。基于以上考虑，本文采用了“教育人权”的概念。二、教育人权的国际标准冷战结束后，美国将“人权”的定义彻底劫持，在全球以“人权”和“人道主义”之名发动战争，人权成为大国的政治工具。针锋相对，中国提出了自己的人权观：人权首先是生存权和发展权、是集体权利，更强调经济社会文化权利。这是否意味着：国际人权标准根本就不存在？所谓国际人权标准，是指由国际人权法或国际人权习惯法等国际性人权规范规定或确认的维护国际人权的准则。这种共同标准体现在以《世界人权宣言》和国际人权公约为核心的整个国际人权文书里，体现在国际人权习惯法中。[[27]] 世界上约两百多个国家在它们的宪法中或者通过批准国际法上的条约承认了人权的法律效力，将其视为所有政府行为都应遵守的具有根本重要性的标准。[[28]]如果不存在人权国际标准，上述国家的行为是不可思议的。[[29]]很多国家即使没有签署相应的国际人权公约，法院审理案件时，依然会参考相关的国际公约、国际习惯。讽刺的是，以“人权卫士”自居的美国，不仅没有签署主要的国际人权公约，所强调的也并不是国际公认的人权标准，而是美国自己的“专制与双重标准”。[[30]]在中国大国崛起的过程中，要融入并逐渐主导国际秩序，首先要明了现有的包括国际人权标准在内的国际秩序，而不是被美国所谓的人权标准牵着鼻子走。（一）教育人权的国际标准研究综述国内有关教育人权的国际标准的研究成果屈指可数，因此，首先对从人权角度研究受教育权的文献进行综述。对2003-2013年中国大陆出版的人权著作的分析表明：国内学术界对人权一般层面讨论居多，多侧重从整体视野对人权做综合的理论分析或问题讨论，对具体权利研究不够活跃。对经社文权利研究严重不足，平均13.5种著作才有1种研究经社文权利，这与政策上高度重视形成明显反差。[[31]]关于受教育权的研究虽然极为丰富，但从国际人权法的角度研究教育人权的成果却屈指可数。以“教育人权”为检索词在中国知网中进行“篇名”检索，只找到19条结果。尽管有一些遗漏，但至少说明“教育人权”这样的提法尚属于新生事物。有一些作品直接论及了“作为人权的受教育权”，但实际并不是从国际人权法视角展开的。如苏林琴研究了“作为人权的受教育权”，更多的是论述了“受教育权利的人权与生存权属性”。[[32]]程斯辉探索了“人权视野中的受教育权”，主要分析了受教育权作为应有权利、法定权利和实有权利三方面。[[33]]范履冰论述“作为人权的受教育权”时，主要探讨了教育人类学视野中受教育权的本质，即人的可教育性。[[34]]尹力指出人权特性是受教育权的根本属性，在笔者阅读范围内首次使用了“教育人权”的概念，并列举了部分国际人权文件有关受教育权的规定。[[35]]徐显明、白桂梅从人权法和国际人权法角度介绍了教育人权。[[36]]刘连泰对国际公约和我国宪法所规定的教育人权进行了文本比较。[[37]]王勇民对儿童权利的国际法保护进行了研究，其中涉及到了教育人权。[[38]]张卫国列举了主要国际人权文件中对教育人权的规定，分析了教育人权的国家义务和权利内容以及国际法文件的实施情况，并对《儿童权利公约》中教育人权条款的实施展开了研究。[[39]]国内的教育人权研究是建立在国外相关研究的基础上的。在国外，道格拉斯·霍奇森对保障教育人权的国际文件进行了较深入的研究。[[40]]M.诺瓦克从十个方面对教育人权进行论述，构成后续研究的基础和纲领性文件。[[41]]国内关于教育人权的研究以杨成铭和申素平的研究成果为代表。杨成铭对受教育人权及其促进和保护进行了研究，该研究从国际人权法规范的视角出发，探讨了教育人权的国际标准、教育人权保护的国际水平和中国保障教育人权所取得的进展，针对中国在履行保护教育人权中面临的挑战，提出了中国接近和赶上世界教育人权保护先进水平的对策。最突出的贡献是建立了教育人权的国际标准模型，并运用该模型“测量”中国承认和保护教育人权的实践。[[42]]他提出的教育人权的国际标准包括：（1）基本教育权：免费、在2000年前文盲率减半；（2）初等教育权：免费、义务性、在2000年前普及初等教育；（3）中等教育权：普遍设立、对所有人开放、逐渐免费；（4）高等教育权：根据能力对一切人开放、逐步免费、平等进入；（5）教育选择权：受教育者家长的权利、教育举办权。[[43]]申素平提出教育人权的国际标准的框架，该框架由教育的目的、教育的受益权、教育的自由权、不歧视与制度保障五个维度，初等教育、中等教育、职业技术教育、高等教育与基础教育五个层次共同构成。[[44]]并分析了国际人权法中的儿童受教育权以及弱势群体平等受教育权的保障。[[45]]此外，廖艳研究了残疾人教育人权保障的国际标准，总结了我国残疾人教育人权保障的成就与问题，并提出了解决建议。[[46]]王慧以农村流动儿童义务教育为切入点，研究了教育人权中的平等受教育权在我国的实施。[[47]]王慧提出只有建立以中央财政为主的义务教育经费制度，才能保证流动儿童义务教育达到国际人权公约要求的免费、可获取性标准。[[48]]张雪莲对澳门教育制度与受教育权保护进行了介绍，其中关于国际公约与澳门教育人权保护的状况，值得借鉴。[[49]]上述的研究已经达到较高水平，但仍有可完善之处：一是在内容上，已有的教育人权国际标准不无互相补充之处，如在教育目的、国家义务等方面。二是已有研究大多对各人权条约机构通过的一般性意见尤其是最新的一般性意见缺乏关注。因此，本文将在已有研究的基础上，以国际公约和各人权机构最新的一般性意见为依据提出教育人权的“法定内容”。（二）教育人权的国际标准的“法定内容”1.规范依据早在《联合国宪章》中就有两个条文涉及到受教育人权。此后九大核心国际公约，即《经济、社会、文化权利公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》、《残疾人权利公约》和《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》，或多或少都和受教育人权有关。除上述九大核心公约外，与受教育权有关的比较重要的国际公约还有《取缔教育歧视公约》、《设立一个和解及斡旋委员会负责对取缔教育歧视公约各缔约国之间可能发生的任何争端寻求解决办法的议定书》、《国际劳工组织社会政策基本目标和标准公约》、《关于难民地位的公约》、《关于无国籍人地位的公约》、1949年《关于战时保护平民的日内瓦条约》、1977年《1949年8月12日内瓦关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》、《技术与职业教育公约》、《修订的亚太地区承认高等教育学历、文凭和学位地区公约》。上述国际公约具有法律效力。比较重要的国际习惯有：《世界人权宣言》、《关于发展成人教育的建议书》、《关于教师地位的建议》、《关于促进国际了解、合作与和平的教育以及关于人权与基本自由的教育的建议》、《世界全民教育宣言》、《满足基本学习需要的行动纲领》、《特殊需要教育萨拉曼卡宣言及行动纲领》、《为了和平、人权和民主的教育的联合宣言》、《成人教育汉堡宣言》、《关于高等教育教学人员地位的建议》、《21世纪高等教育世界宣言：视角和行动以及适应高等教育变化和发展的优先行动纲领》、《达喀尔行动纲领 全民教育：实现我们的集体承诺》、《修订的关于技术与职业教育建议书》等。此外，根据各国际人权公约设立的条约机构针对某特定条目或较广泛的专题问题提出了大量“一般性意见”/“一般性评论”（Generalcomment）。经检索，与受教育人权有关的有：经济、社会、文化权利委员会通过的第1、3、5、6、9、11、13、16、20、21号一般性意见，人权事务委员会通过的第17、22、31号一般性意见，儿童权利委员会通过的第1、3、7、9、10、11、14、17号一般性建议，残疾人权利委员会第2号一般性意见等。《世界人权宣言》虽然不是公约，但却具有习惯法的效力，代表了对《联合国宪章》中“人权”术语的权威解释，间接构成国际条约法，具有的法律效力远远超过联大通过的一般决议或其他宣言。[[50]]其余宣言的效力虽然低于《世界人权宣言》，但申明了一系列被国际社会普遍接受的原则、目标或标准，可以被视为国际上的“软法”。[[51]]各人权条约机构编写一般性意见，意在“帮助缔约国履行它们的报告义务”。[[52]]迄今为止，条约机构所发表的一般性意见数以百计，这些意见对于推动国际社会对国际人权标准的统一理解和适用，为缔约国切实履行尊重和保护人权义务提供了重要的理论依据。[[53]]因此，本文将上述公约、宣言和一般性意见作为讨论受教育人权标准的规范依据。为了简化讨论，现将主要国际人权文书的英文简称列举如下：中文全称中文简称英文简称世界人权宣言人权宣言UDHR经济、社会、文化权利国际公约经社文权利公约ICESCR公民权利和政治权利国际公约公民和政治权利公约ICCPR消除一切形式种族歧视国际公约消除种族歧视公约ICERD消除对妇女一切形式歧视公约消除对妇女歧视公约CEDAW禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约禁止酷刑公约CAT儿童权利公约儿童权利公约CRC保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约保护移徙工人公约ICRMW残疾人权利公约残疾人权利公约CRPD保护所有人免遭强迫失踪国际公约免遭强迫失踪公约CPED2.教育目的尽管国际公约并没有对“教育”下定义，[[54]]但诸多国际人权公约却明确规定了教育目的。笔者曾经认为：“教育目的不具备权利所要求的利益、主张、资格、权能、自由等五要素，不能直接产生权利。从法律关系的三要素看，教育目的作为权利，其主体和客体难以捉摸。”[[55]]但事实上，教育作为信仰与价值观传递的过程，作为基本人权，尽管所传授的具体内容在全球范围内无法具体规定，但其承载的价值观完全可以由法律提出明确要求。在主权国家范围内，义务教育阶段可以就教育内容，主要是教学大纲予以立法。二战后的国际法和部分国内法，并非完全是“价值中立”的。从《联合国宪章》到《国际人权宪章》（含《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》）都以维护人的尊严作为战后国际秩序的基石。德国《基本法》第1条的“人的尊严”条款构成德国宪法秩序的最高价值，德国宪法法院通过著名的“社会主义帝国党违宪案”和“终身自由刑案”将德国对纳粹的拒斥和对人性尊严的尊崇表达的淋漓尽致，显示出与纳粹、与抹杀人性尊严相决裂的姿态。[[56]]战后国际秩序的核心是保障人权，基石是人性尊严。从根本上讲，所有的基本权利都服从于人的尊严，共同构成以维护人的尊严为目的的相互关联和不可分割的客观价值秩序。[[57]]因此，教学内容所蕴含的价值目标以及教育过程本身也应符合人性尊严的要求，这是在教育人权规范中规定教育目的的主要原因。国际人权法关于教育目的的规定确认受教育者的主体地位、家长的教育选择自由和教师的教学自由，确认受教育是权利而非义务，要求国家、教师和家长在施教过程中履行尊重受教育者人格尊严、传播特定价值观的义务。教育目的作为教育领域的“客观价值秩序”，对教育立法和执法有约束力。[[58]]主要的国际人权公约规定的教育目的有以下几项：（1）充分发展人的个性、尊严、才智和身心能力，对残疾人也应充分开发其潜力。《人权宣言》和《取缔教育歧视公约》只规定了充分发展人的“个性”，[[59]]《经社文权利公约》在“个性”的基础上增加了“尊严”，[[60]]《儿童权利公约》在“个性”的基础上增加了“才智和身心能力”。[[61]]《残疾人权利公约》还规定“充分开发人的潜力”，“最充分地发展残疾人的个性、才华和创造力以及智能和体能。”[[62]]上述公约所规定的教育目的是以个人为本位的教育目的观的体现，从裴斯泰洛齐、康德、赫尔巴特、福禄培尔到斯宾塞一脉相承。我国自清末以来，积贫积弱，“救亡压倒启蒙”，在教育目的上一直是以社会为本位的。新中国成立后，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提出“我们的教育方针，应该使受教育者在德育、智育、体育等几方面都得到全面发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者”，给新中国的教育目的定下了基调。随着历史的发展，教育目的的定位先后是“劳动者”、“人才”、“建设者和接班人”，培养人的素质逐渐包括“德、智、体、美等方面”。与国际教育人权的此项目的标准相比，我国的教育目的基本包括了“才智和身心能力”，但在“个性、尊严”方便有所欠缺，这也是我国当下培养不出创新型人才、培养不出大师的关键原因之一。（2）加强对人权、基本自由、人的多样性和《联合国宪章》所载各项原则的尊重，并使所有人能有效参加自由社会。《人权宣言》和《取缔教育歧视公约》只规定了“加强对人权和基本自由的尊重”。[[63]]《经社文权利公约》增加了使“所有人能有效参加自由社会”，[[64]]《残疾人权利公约》在《经社文权利公约》基础上增加了对“人的多样性的尊重”。[[65]]《儿童权利公约》在《人权宣言》基础上增加了“对《联合国宪章》所载各项原则的尊重”。[[66]]1991年之前，“人权”在我国属于禁语，但依然通过在宪法中规定公民基本权利的办法来保障公民的基本人权。只是表现出较强的义务本位、社会本位、国家本位的特点。1991年《人权白皮书》发布后，中国政府积极加入国际人权公约。2004年，“国家尊重和保障人权”写入宪法。上述公约，除《取缔教育歧视公约》外（相关内容已体现于《人权宣言》），我国均已批准，所以本项所规定的教育目的均对我国生效。在人民教育出版社的中小学系列教材中，八年级下册的《思想品德》全部是政治、人身、经济和文化权利的内容，高中阶段的《思想政治》课选修第五册《法律常识》也主要是讲授各种权利。六年级下册的《思想品德》有一个单元讲热爱和平、反对战争。高中的《思想政治》必修课第二册《政治生活》有一个单元讲国际社会，选修课第三册《国家与国际组织》有一个单元专门讲国际组织。总的来说，人权和《联合国宪章》的各项原则的内容在教学内容中体现较少。随着社会主义核心价值观中“民主、自由、平等、公正”各要素的深入学习和宣传以及四中全会决定中“把法治教育纳入国民教育体系”的要求的逐步实施，本项所规定的教育目的也会逐步实现。（3）促进各国、各种族或各宗教集团间的了解、容忍和友谊，并应促进联合国维护和平的各项活动。《世界人权宣言》、《经社文权利公约》和《取缔教育歧视公约》做出了同样的规定。[[67]]《消除一切形式种族歧视公约》第7条也有类似规定。我国的教育法律和政策规定的教育目的并未涉及这方面，但在人民教育出版社的中小学系列教材中安排了相关内容：六年级上册的《思想品德》有一个单元主题是漫游世界，八年级上册的《思想品德》有一课讲“地球村”。（4）培养对儿童的父母、儿童自身的文化认同、语言和价值观、儿童所居住国家的民族价值观、其原籍国以及不同于其本国的文明的尊重；培养儿童本着各国人民、族裔、民族和宗教群体以及原为土著居民的人之间谅解、和平、宽容、男女平等和友好的精神，在自由社会里过有责任感的生活；培养对自然环境的尊重。以上规定于《儿童权利公约》第29（1）（C）、（D）、（E）条。我国的教育目的体现出较强的政治色彩，无论是与国际公约比较还是和韩国、日本、新加坡相比，教育目的没有强调培养“中国人”，相对忽视教育的文化传承功能，虽然 2001 年的新基础教育课程改革在总体目标上提出了“继承和发扬中华民族的优秀传统和革命传统”, 但仍更多地停留在形式上。[[68]]从教材看，国家认同、文化认同、爱护环境的相关内容贯穿于小学六年级。高考改革后，语文比例加大也有利于培养的语言的认同。虽然汉族对其他民族、种族一般持较宽容的态度，但依然面临宗教极端思想传播的挑战。儿童权利委员会通过的关于教育目的的第1号一般性意见指出：儿童受教育权不仅是一个途径问题，而且也是内容问题。无论在校还是在其它地方，儿童不会因为走进了学校大门就失去了人权。教学目标必须是确保每个儿童学会基本的生活技能，不能有一个儿童在离校时还没有掌握应付生活挑战的能力。基本技能不仅包括识字和算术，而且也包括生活技能，例如有能力作出妥善的决定，以非暴力方式解决冲突，培养健康的生活方式，良好的社会关系和责任，辨别是非，创造才能及使儿童掌握追求生活目标的工具的其它能力。确保所提供的教育机会能够恰当地兼顾促进教育的身体、智力、精神和感情方面，知识、社会和实践层面，以及童年和人生的各个方面。[[69]]3.各阶段的教育人权教育人权的复杂性不仅在于它是两项基本权利言论自由和思想自由的有机结合，也在于受教育过程的阶段性和动态性。（1）人人都有受教育的权利。《世界人权宣言》和《经社文权利公约》做出了同样的规定。[[70]]《消除种族歧视公约》、《消除对妇女歧视公约》、《保护移徙工人公约》、《残疾人权利公约》、《关于难民地位的公约》、《关于无国籍人地位的公约》、1949年《关于战时保护平民的日内瓦公约》和1977年《1949年8月12日内瓦公约关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》要求保障所有种族、各性别、移徙工人的每一名子女、残疾人、难民、无国籍人以及战争中的孤儿和武装冲突中被疏散的儿童的受教育权。[[71]]《取缔教育歧视公约》则从反对一切歧视角度确认了各特殊群体的受教育权。经济、社会、文化权利委员会关于老人权利的第6号一般性意见要求保证老人的受教育权利。[[72]]儿童权利委员会第7号、第10号和第11号一般性意见分别要求保证幼儿、被判处监禁的儿童和土著儿童的受教育权。在我国，主要涉及女童、农民工随迁子女和残疾儿童的受教育权保障问题。联合国儿童权利委员会2013年对中国第三和第四次合并定期报告的结论性意见依然指出，我国存在对残疾儿童、 外来务工人员子女在教育方面的歧视。据《<国家中长期教育改革和发展规划纲要>实施五周年评估情况图解》，2014年，残疾儿童随班就读达到70713人，被高校录取人数达48125人，均有大幅增长。农民工子女在公办小学和初中就读的比例分别达到78.5%和82.3%。[[73]]（2）受教育人权的“4-A”模式，包括availability(可提供性)、accessibility(可获取性)、acceptability(可接受性)和adaptability（可适应性）四方面。“4-A”模式的典型分析由受教育权问题特别报告员卡塔琳娜·托马索夫斯基提出，不仅被经济、社会、文化权利委员会通过的关于受教育权的第13号一般性意见接受，而且被该委员会第12号食物权、第14号健康权、第15号水权、第17号文化产品权、第18号工作权、第19号社会保障权和第21号参加文化生活权的一般性意见普遍采用。可提供性要求缔约国在管辖范围内设置足够多能够运作的教育机构和方案。这些教育机构和方案需要何种配备什么才能运作取决于许多因素，如建筑物、男女卫生设备、教学材料等。可获取性要求在缔约国管辖范围内，人人都应该能够利用教育机构和方案，包括不歧视、实际可获取性和经济可获取性。可接受性要求教育的形式和实质内容，包括课程和教学方法，必须得到学生及其家长的接受。可调适性要求教育必须灵活，能够针对变动中的社会和社区的需求而进行调适，使其符合各种社会和文化环境中的学生的需求。2001年国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，此后开始了长达十余年的中小学布局调整。调查显示，在所调查的700位小学生中，有412位学生上学距离变远，平均变远了9. 19公里，总体学生平均变远了4. 05公里；在所调查的911位初中生中，有424位上学距离变远，平均变远了10. 83公里，总体学生平均变远了4. 64公里。[[74]]上学距离远成为农村孩子辍学的首要原因。[[75]]学校撤并引发的校车事故、踩踏事故和学生性格扭曲的相关事例，屡见不鲜。2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》首次提出“办好村小学和教学点，改善办学条件，配强师资力量，方便农村学生就近上学。”此后各地村小、教学点有所恢复重建，但在可提供性、可获取性是仍有不足。（3）基本教育免费。《世界人权宣言》用的是“fundamental education”并译为“基本教育”，《经社文权利公约》用的是“fundamental education”并译为“基础教育”，《世界全民教育宣言》用的是“basic education”并译为“基础教育”，[[76]]主要指的是成年人接受的相当于我国小学和初中水平的扫盲教育，为了和我国通常将中小学教育称为基础教育相区别，这里使用了“基本教育”的提法。[[77]]《世界人权宣言》第26（1）条要求基本教育免费。《经社文权利公约》和《儿童权利公约》有所倒退，只要求“尽可能加以鼓励或推进”。[[78]]这里采用了《世界人权宣言》的标准。《消除对妇女歧视公约》第10（e）条要求保证妇女与男子接受成人教育的机会相同。《世界全民教育宣言》和《满足基本学习需要的行动纲领》的首要目标就是普及初等教育、扫除成人文盲和妇女教育。（4）初等教育属义务性质并一律免费。初等教育指正规教育的第一阶段，相当于我国的小学教育。《世界人权宣言》、《经社文权利公约》和《取缔教育歧视公约》均作出上述规定。[[79]]《儿童权利公约》第28（1）（A）条则直接规定“实现全面的免费义务小学教育”。《经社文权利公约》第14条还要求，如果缔约国缔约时尚未做到免费，必须在两年内制定和采取一个行动计划，在合理的年限内实现初等教育属于义务性质并免费。（5）中等教育包括中等技术和职业教育应普遍设立，对一切人开放，逐渐免费。中等教育是初等教育与高等教育之间的教育，相当于我国的初中和高中。《世界人权宣言》第26（1）条只规定“技术和职业教育应普遍设立”。《取缔教育歧视公约》第4（甲）条规定“中等教育普遍设立，并对一切人开放”。《经社文权利公约》第13（2）（乙）条在二者的基础上进一步规定“逐渐免费”。《儿童权利公约》第28（1）（B）条在《经社文权利公约》的立场上有所软化。经济、社会、文化权利委员会关于受教育权利的第13号一般性意见指出：中等教育的内容包括完成基本教育和巩固终身学习和人的发展的基础。“对一切人开放”的含义是：一、中等教育不以学生的接受力或能力为转移。二、中等教育场所应分布于各国各地，使每个人都有平等的机会。技术和职业教育是各级教育的一个整体的部分。[[80]]2014年联合国经社文委员会审议中国关于《经社文权利公约》执行情况的第二次报告指出：义务教育仍不免费，农村地区和城市贫困地区的儿童往往负担不起。中等教育费用过高，是造成学生、特别是少数民族儿童和农民工子女辍学的主要因素之一。我国公立中小学已免收学费和杂费，但要择校，往往要承担高额的“择校费”。2015年11月18日召开的国务院常务会议指出：从2016年春季学期开始，国家统一确定生均公用经费基准定额；从2017年春季学期开始，统一对城乡义务教育学生（含民办学校学生）免除学杂费、免费提供教科书、补助家庭经济困难寄宿生生活费。[[81]]（6）高等教育根据能力，对一切人平等开放，逐渐免费。《世界人权宣言》、《取缔教育歧视公约》均规定“高等教育根据成绩对一切人平等开放”，《经社文权利公约》增加了“逐渐免费”。《儿童权利公约》规定“根据能力”使所有人都有受高等教育的机会。[[82]]世界上有些不少国家宪法规定公立高等教育免费，如希腊、立陶宛、哥伦比亚，但在笔者的阅读范围，只有《玻利维亚共和国宪法》规定“高等教育是义务教育”。[[83]]与中等教育对一切人开放不同，高等教育只能对一切人根据能力平等开放。根据能力或成绩平等与对弱势群体的关照并不矛盾，只不过我国少数民族高考加分政策已经实施了几十年，部分少数民族考生经济状况、汉语水平和汉族考生无异甚至高于汉族考生，对这部分非弱势考生，就不应继续加分。2014年习近平在中央民族工作会议上指出：尽可能减少同一地区中民族之间的公共服务政策差异。少数民族高考加分政策问题，要区别两种情况：对国家通用语言已经普遍、教育水平大体相同的地区，可以逐步缩小差距，逐步做到一律平等；对语言文化差异较大、教育质量还不高的一些地区的少数民族学生，除应该大力普及双语教育、调整专业设置、提高教学质量外，还是要实行高考加分政策。[[84]]4.教育相关权利作为基本人权的受教育权与其他基本人权，如平等、宗教信仰自由，不可避免的发生竞合；为了保障受教育权，不仅受教育者，家长、教师和其他社会主体的相关权利也应得到保障。（1）平等。《世界人权宣言》第2条规定：“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别。”《经社文权利公约》和《公民和政治权利公约》都做出了同样的规定，《儿童权利公约》增加了不得因“民族、族裔、伤残”而有任何差别。[[85]]《取缔教育歧视公约》第1（1）条做出了类似规定并特别强调反对以下四方面歧视：第一，禁止任何人或任何一群人接受任何种类或任何级别的教育；第二，限制任何人或任何一群人只能接受低标准的教育； 第三，对某些人或某群人设立或维持分开的教育制度或学校，但本公约第二条的规定不在此限；第四，对任何人或任何一群人加以违反人类尊严的条件。《消除种族歧视公约》、《消除对妇女歧视公约》、《保护移徙工人公约》、《残疾人权利公约》分别禁止对不同种族、性别以及移徙工人子女和残疾人的歧视。《关于难民地位的公约》和《关于无国籍人地位的公约》则要求对难民和无国籍人在初等教育阶段与本国民同等对待。[[86]] （2）父母教育选择自由，并保证他们的孩子能按照他们自己的信仰接受宗教和道德教育。《世界人权宣言》只规定了父母对其子女受教育种类的选择权。《经社文权利公约》和《公民和政治权利公约》在此基础上，均规定了父母保证其子女按照其信仰接受道德和宗教教育的自由。[[87]]《保护移徙工人公约》和《取缔教育歧视公约》均只规定了不被强迫信仰和父母保证其子女按照其信仰接受道德和宗教教育的自由。[[88]]人权事务委员会通过的关于思想、良心和宗教自由的第22号一般性意见指出：允许学童在公立学校接受有关宗教和道德的一般历史的教育，但应该采取中立和客观的教育方式。包括特定宗教或信仰在内的公共教育，必须规定符合父母和法定监护人愿望的不歧视例外办法或备选办法。[[89]]我国现行政策要求“就近入学”，不允许在公立学校之间“择校”，但允许自由选择私立学校。2015年11月18日召开的国务院常务会议提出，实现“两免一补”经费随学生流动可携带，对民办学校也免除学费，提供生均经费，有利于家长自由选择。在父母基于宗教信仰的选择上，以云南西双版纳为例，佛寺教育与义务教育之间存在一定冲突，既存在佛寺教育质量差、不达标的问题，也存在乡村家长希望子女进入佛寺教育但小和尚没兴趣的问题。[[90]]（3）个人或团体设立及管理教育机构的自由。《经社文权利公约》和《儿童权利公约》均作出以上规定，同时要求所设立的教育机构达到国家最低标准。[[91]]《取缔教育歧视公约》规定，少数民族的成员有权进行他们自己的包括维持学校在内的教育活动。[[92]]设立教育机构的自由是教育选择的前提，如果国内只允许政府设立的教育机构存在，并按照统一标准教学，那么父母的教育选择自由也就不复存在了。基于对现行教育的失望，我国有不少家长选择自己在家教育孩子或者将孩子送往私立教育机构，如“孟母堂”。但是这些“在家上学”的机构很难达到《教育法》、《义务教育促进法》和《民办教育促进法》所规定的师资、校舍以及教学仪器资料等办学条件。[[93]]（4）学术自由。《经社文权利公约》第15（3）条规定了“尊重科学研究和创造性活动不可缺少的自由”。经济、社会、文化权利委员会关于受教育权的第13号一般性意见指出：只有在教员和学生享有学术自由的情形下，才有可能享受到受教育的权利。为了享受学术自由，必须实现高等教育机构的自主。[[94]]国际劳工组织和联合国教科文组织联合发布的《关于教师地位的建议》和《关于高等教育教学人员地位的建议》均要求教师应享有学术自由。我国宪法第47条规定了“科学研究自由”，《高等教育法》、《教师法》、《科学技术进步法》均有类似规定，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和2014年的《高等学校学术委员会规程》则明确规定了“学术自由”。（5）不受体罚。《儿童权利公约》第28（2）条明确：学校执行纪律的方式应符合儿童的人格尊严。经济、社会、文化权利委员会关于受教育权的第13号一般性意见指出：体罚、当众羞辱或侵犯《世界人权宪章》中其他权利的学校纪律都不符合人性尊严。[[95]]儿童权利委员会第1号、第8号一般性意见持同样的观点。[[96]]既然教育的目的是发展人的个性与尊严，执行损害人性尊严的学校纪律显然与教育目的背道而驰。我国《义务教育法》明确规定教师不得体罚学生，在《教师法》中还规定了教师体罚学生应当承担的责任，但现实生活中教师体罚学生造成伤害的新闻依然屡见不鲜。（6）建立学校制度。《经社文权利公约》第13（3）条要求积极发展学校制度，设置奖学金制度，不断改善教员物质条件。这要求缔约国必须就学校制度拟订通盘的发展战略，该战略在政府的工作事项中居于优先地位。奖学金制度应该增进处境不利的个人在受教育机会方面的平等地位。[[97]]同时，学校制度应有弹性，各级间保持适当关连，不致学童受限于某些因素而无法依其能力表现升级，[[98]]并关注到残疾儿童的特殊需要。[[99]]改善教员物质条件则在《关于教师地位的建议》和《关于高等教育教学人员地位的建议》有明确表述。我国在高等教育本专科阶段建立起国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款（包括校园地国家助学贷款和生源地信用助学贷款）、师范生免费教育、退役士兵教育资助、基层就业学费补偿助学贷款代偿、服义务兵役国家资助、新生入学资助项目、勤工助学、学费减免等多种形式有机结合的高校家庭经济困难学生资助政策体系。《教师法》规定“教师的平均工资水平应当不低于或高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”。近年来，拖欠教师基本工资较为少见，但拖欠绩效工资的情况时有发生。高校教师工资很低，绩效工资或津贴较高，但没有法律保障且在退休后只能领取基本工资。三、国家义务及其实现方式国际公约中编纂的人权首先和最终要由国内法律保护机构来保障，[[100]]但国家不具有否定人的某种利益的权能。[[101]]部分公约下的个人来文制度允许个人向条约机构申诉缔约国侵害条约规定的权利的行为。《欧洲人权公约》甚至规定：缔约国公民在某项基本权利遭到国家侵害时，有权向欧洲委员会起诉自己的国家。这都表明了人权相对于所属国家政府权力的优先性。涉及到教育人权的《经社文权利公约》、《公民和政治权利公约》和《残疾人权利公约》的任择议定书以及《保护移徙工人公约》均规定了来文制度，作为辅助的敦促缔约国履行义务的方式。除了国家履行对教育人权的义务之外，国际金融机构，尤其是世界银行和国际货币基金组织，在贷款政策、信贷协议、结构调整方案以及为处理债务危机而采取的措施中，也要重视保护教育人权。不过，国家义务的实现主要还是依靠缔约国的立法、行政和司法机关来保障。我国主流法学理论认为公民权利决定国家权力，国家权力决定国家义务。但事实上，在民主国家条件下，国家的神圣色彩被破除，国家权力除了保障人权、为人民服务之外并无其他目的，是保障人权的需要产生了国家义务，基于履行不同义务的需要产生了国家权力不同的内容和行使方式。[[102]]也就是说，国家义务直接来源于基本人权，而不需要以国家权力为桥梁。[[103]]教育人权所要求的国家义务可分为优先义务和核心义务，渐进义务和即刻义务，尊重、保护、给付和促进义务几方面。（一）优先义务与最低限度核心义务1.内容优先义务包括两方面：一是缔约国必须优先实行义务性的免费的初等教育。二是缔约国所有保障教育人权的行为都应符合“儿童最大利益原则”。[[104]]最低限度核心义务最早出现于经社文权利委员会第3号一般性意见，是指每个缔约国都有责任承担最低限度的核心义务，确保使该权利达到一个最基本的水平。否则，《经社文权利公约》所规定的该权利就失去了意义。[[105]]经社文权利委员会认为受教育人权所要求的最低限度核心义务包括：公立学校入学平等；教育目标；为人人提供初等教育；通过并执行一项国家教育战略，该战略包括提供中等、高等教育和基础教育；达到“最低教育标准”的学校或教育机构的选择自由。[[106]]2.实现方式优先实行义务性的免费的初等教育的义务的实现。本项要求在各阶段的教育中优先发展初等教育，即小学教育，小学应强制入学、免费。从强制性来看，我国曾发生多起乡政府起诉家长家长要求其送孩子入学的案例，虽然家长当庭都表示接受判决、送子女入学，但后续由于上学远、政府缺乏强制手段等原因，依然存在辍学。1992年教育部制定的《义务教育法实施细则》曾规定，“经教育仍拒不送其子女或者其他被监护人就学的，可视具体情况处以罚款”。2006年《义务教育法》全面修改后，《实施细则》的罚款处罚已不再适用，教育部门缺乏对不履行送学义务的家长进行强制的手段。要保证义务的履行，必须立法赋予教育主管部门处罚权。1986年《义务教育法》规定免学费。2001-2006年，有五年的价格举报投诉都以教育收费问题为首。2006年的《中华人民共和国义务教育法》明确规定：“不收学费、杂费”。随着这些法律的实施，2009年教育部官员称，教育“乱收费”现象已经得到解决。[[107]]但事实上，中小学乱收费依然花样翻新，最为严重者当属“择校费”。要实现免费，关键在于义务教育资源均衡分布。建国之初，“需要人‘急’，需要才‘专’”，教育为经济建设服务是社会共识。[3]相当长一段时间，小学交杂费，高等教育不但免费还提供生活补贴，在发展战略上很难说是优先发展小学教育。本项义务和“为人人提供初等教育”含义基本一致。保障“儿童最大利益原则”的实现。“儿童最大利益原则”在立法上的体现就是《未成年人保护法》所规定的“儿童优先”原则，但由于《未成年人保护法》只是照抄散见于其他法律的条文，其规定不具备可操作性，实施状况堪忧。“儿童优先”也没有成为考核政府及教育部门工作实绩的标准。比如，在学校布局调整过程中，如何通过撤点并校，实现财政资源的节约，是部分财力不足的县级政府的首要考虑，于是出现了对乡村学校、教学点的大规模撤并。要保证“儿童优先”，首先立法机关的立法必须具备针对性和可操作性，其次将其纳入教育主管部门考核指标体系，最后法院应受理儿童教育诉讼并以儿童教育人权的改善作为评价标准。[[108]]公立学校入学平等义务的实现。焦点在于优质教育资源的分配。新《义务教育法》第22条规定，“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。”反对择校的声浪特别大，关键在于对于优质公共教育资源的选择，普通民众的子女没有平等的入学机会，权择校、钱择校大行其道。要恢复义务教育在人民心中的公正性，应当适度的恢复分择校的制度。杜绝权择校，适度允许钱择校，对全部招录学生的成绩及其所交金额对社会公开，以公开消除腐败、保证平等。教育目的义务的实现。立法机关在教育基本法中应规定教育目的，甚至可以制定义务教育阶段的教学大纲和达标要求，在教学大纲中体现相关内容，在课时设计上保证学时，在达标考核中考察予以测试。教育主管部门根据法定教育目的审定教材，检查教材的内容是否体现上述教育目的。对于教育主管部门的决定不服的，可以提起诉讼，由法院或违宪审查机构裁决。日本的“家永教科书案”和韩国1992年关于教科书制度的判决都是法院维护教育目的的经典判例。[[109]]通过并执行一项国家教育战略的义务，该战略包括提供中等、高等教育和基础教育。此项义务主要由中央政府承担。1997年中共中央、国务院联合发布的《中国教育改革和发展纲要》、2010年国务院审议通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》就属于典型的国家教育战略，包含了各级各类教育的发展战略。保障达到“最低教育标准”的学校或教育机构的选择自由的义务。本条包含两方面内容：一、国家立法或以行政法规形式制定国家“最低教育标准”；二、保障家长对达标学校或教育机构的选择自由。教育标准的含义丰富，如教学内容的标准、教学条件的标准、教学规范的标准、师资配置的标准、公用经费的标准、教学质量的标准等。我国义务教育阶段尚无统一的教育标准，办学条件、生均经费差异巨大，各地方、各部门的标准也不具备强制性。2015年11月18日的国务院常务会议决定：国家统一确定生均公用经费基准定额。这属于经费标准，其他方面的标准尚付阙如。对民办教育、在家上学缺乏符合实际的标准，也使得部分教育机构难以合法存在。保障选择自由不仅应允许在公立学校与私立学校之间选择，还应允许在公立学校之间选择或者在公立学校和宗教学校之间选择。如法国于1984年将天主教学校整合到普通公立教育中，这种整合导致家长择校一发而不可收，择校逐步拓展到整个公立学校系统中。[[110]]（二）渐进义务与即刻义务与《公民权利与政治权利公约》的规定不同，《经社文权利公约》第2（1）条规定缔约国承担“逐步达到本公约所承认的权利的充分实现”。因此，一般认为《经社文权利公约》规定的国家义务是渐进性的，《公民权利与政治权利公约》规定的国家义务是即刻性的。就教育人权而言，规定于《公民权利与政治权利公约》中的只有第18（4）条的基于宗教信仰自由的教育选择自由，国家承担即刻义务。是否所有其他规定于《经社文权利公约》的教育人权，政府都只承担渐进义务呢？其实不然。《经社文权利公约》第2（1）、（2）条规定的“采取步骤”的义务和“不得歧视”的义务都是即刻义务。缔约国须立即“采取步骤”争取为所有人提供中等、高等和基本教育，至少须通过并执行一项国家教育战略。[[111]]采取步骤和前述执行一项国家战略有相通之处，此处更进一步，要求国家提供时间表和路线图。“不得歧视”在平等进入公立学校义务中已有所体现，此处是将它扩展到所有的教育领域，作为立法机关、行政机关和司法机关必须遵守的原则。平等权要求国家履行尊重、给付、保护和促进义务。尊重义务要求国家承担消极义务：立法机关在立法时应作到形式平等，行政机关和司法机关在行政和司法过程中不得进行不适当的分类。给付要求国家承担积极义务：立法机关在形式平等的基础上还要对弱势群体给予特殊照顾，政府在教育行政给付时应平等对待。保护义务要求在其他社会成员如学校、教师侵犯平等权时予以纠正。促进义务要求国家予以制度保障，在制度设计和程序中落实平等原则。对于“逐步”落实的权利，不等于可以无限期拖延或者根本就不存在义务。《经社文权利公约》第14条要求尚未实行免费义务教育的国家承担在两年内制定并通过一个行动计划，以便在计划内规定的合理年限内，逐步实现对所有儿童免费的义务教育。缔约国不得以资源限制逃避制定行动计划的义务。无论家长、监护人还是国家都无权把儿童是否接受初级教育视为选择性的。[[112]]中等教育、技术职业教育和高等教育都有“逐渐做到免费”的条款，意味着缔约国不得采取任何倒退措施。如果确实采取了倒退措施，缔约国必须证明这些措施是在仔细考虑所有替代办法并充分利用缔约国一切可用资源之后采取的。[[113]]（三）尊重、保护、给付和促进义务有人认为，公民权利与政治权利属于消极权利，国家承担消极义务，主要是尊重义务；经济、社会、文化权利属于积极权利，国家承担积极义务，最核心的是给付义务。事实上，一项权利属于积极权利还是消极权利，通常取决于特定的历史环境。比如，在堪萨斯的麦地里，食物权完全是一种消极权利，但是在瓦兹或东洛杉矶，它则是相当积极的权利。[[114]]任何权利都至少有两种权能：自由权和获得保护的权利。[[115]]正是基于对传统“两分法”的不满，美国学者亨利·舒（Henry Shue）提出与基本权利有关的义务三分法：避免（avoid）剥夺的义务;保护（protect）的义务；向被剥夺者提供帮助（aid）的义务。[[116]]艾德（Eide）在舒的三分法的基础上提出了义务的“三个层次”：第一，尊重（respect）义务，即国家不干涉的义务；第二，保护(protect)义务，即国家防止私人侵犯的义务；第三，实现（fufill）的义务，包括促进（facilitate）和提供（provide）义务: 促进是指国家为促进人权而在整体上采取措施的义务，提供是指国家满足个人通过努力也不能实现的个人需求的义务。[[117]]虽然学术界对三部分义务的具体界定众说纷纭，但这种国家义务层次论最终被经济、社会和文化权利委员会广泛采用。艾德的义务层次论与德国基本权利功能体系相互作用，在我国学术界也引起了广泛反响。张翔将基本权利对应的国家义务分为消极义务、给付义务和保护义务。其中，广义保护义务对应基本权利“客观价值秩序功能”要求的所有义务，包括制度保障、组织程序保障和排除妨碍；狭义保护义务仅指国家保护免受第三方侵害。[[118]]龚向和采纳了国际人权法上的尊重义务和张翔的给付义务概念，却认为保护义务作用方式是具体的，不能简单对应客观价值秩序功能，而是直接针对第三人侵害，包括预防、排除和救济三层次。[[119]]黄金荣采用了尊重、保护和实现三层次的义务，[[120]]但从语义上说“实现”作为一种结果，不仅包含了“保护”也包含了“尊重”。如果采用尊重、给付、保护义务的三层次，而国际人权法通说认为，保护义务仅限于狭义的保护义务，[[121]]就很容易被误解为遗漏了制度保障、组织程序保障。基于上述考虑，本文将国家义务分为四个层次，即尊重、保护、给付和促进（facilitate或promote）义务。其中保护义务是狭义保护义务，促进义务则是从整体上采取立法、行政措施促进人权的义务。尊重义务要求缔约国不采取任何妨碍受教育权利实现的措施，如不关闭私立学校。此项义务要求立法、司法、行政机关共同实现。保护义务要求缔约国防止第三方侵害受教育权，如防止父母或雇主阻止女童入学，禁止使用童工。此项义务主要由司法机关和教育行政机关予以实现。给付义务要求缔约国在个人或群体通过努力也不能满足时提供服务，如针对学生在不断变化的世界中的需要，设计课程，提供课程所需的资源。《残疾人权利公约》也要求缔约国为残疾人提供合理便利、必要支助以满足其教育需要。此项义务由立法机关制定给付标准，行政机关实施具体行政给付行为。促进义务要求缔约国从整体上采取立法、行政措施促进受教育人权，如制定“最低教育标准”；采取积极措施，确保教育在文化上满足少数民族和土著居民的需要，使人人都接受高质量的教育；积极建立教育体系，包括建造校舍、提出教学大纲、提供教材、培训师资、向教师支付在国内有吸引力的薪金等。[[122]]《消除对妇女歧视公约》要求缔约国应采取一切适当措施以消除对妇女的歧视，保证妇女在教育方面享有与男子平等的权利。《取缔教育歧视公约》要求缔约国废止存在教育歧视的一切法律、和行政命令行政惯例。《禁止酷刑公约》和《免遭强迫失踪公约》都要求政府对执法人员、医务人员、公职人员及其他相关人员进行培训，以禁止酷刑和强迫失踪。此项义务由立法、司法、行政机关共同履行。四、结语教育人权是指教育领域的人权或者与教育有关的人权，包括受教育者的权利和教育相关主体的权利。之所以采用了新的提法，是因为传统上教育权、受教育权的概念歧义丛生。基于德国宪法教义学的学理结论，受教育基本权利的说法基本能涵盖到教育人权的各个方面，但问题在于我国宪法对受教育基本权的规定存在不少疏漏。根据基本权利的教义学方法，我国宪法规定的受教育基本权又无法包括德国日本宪法学意义上的受教育基本权的内容。加之本文的规范依据主要并非宪法，而是国际人权法，所以最终采用了“教育人权”的概念。理论和实务界一般从人权的“规范内容”、缔约国义务、缔约国“违反《公约》义务的行为”三方面界定人权的国际标准。[[123]]对于教育人权，缔约国违反义务的行为基本与教育人权“法定内容”或缔约国义务反义重复，属于举例说明，因此本文没有专门论述。教育人权的国际标准的法定内容包括：教育目的、各阶段教育人权和教育相关权利三方面。教育目的包括：充分发展人的个性、尊严、才智和身心能力，加强对人权和基本自由的尊重，促进各国、各种族或各宗教集团间的了解、容忍和友谊，培养对自身的文化认同和国家认同，培养对各民族、种族和信仰的尊重，培养对自然环境的尊重等。各阶段教育人权包括：基本教育免费，初等教育属义务教育并免费，中等教育普遍设立、开放并逐渐免费，高等教育根据能力开放并逐渐免费。教育相关权利包括：平等、选择教育自由、建立教育机构自由、学术自由、不受体罚和建立相关制度等。国家义务包括优先义务与最低限度核心义务、渐进义务与即刻义务以及尊重、保护、给付和促进义务等。优先义务是义务教育优先、儿童优先，最低限度核心义务是平等、教育目标、初等教育可提供性、一项国家教育战略和选择自由。即刻义务是不歧视和采取步骤，渐进义务也不得倒退、应有时间表。尊重、保护、给付和促进义务涉及到教育人权的方方面面，需要立法、行政和司法机关合理才能实现。总之，教育人权的国际标准是由国际人权法关于教育人权方面的规范所规定的，首先要求缔约国承担义务，这些义务需要各国家政权机关合力才能实现。
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