村委会、居委会、业委会的用工主体资质探讨（另篇）

心绪.札记村委会、居委会、业委会的用工主体资质探讨作者：江苏法舟律师事务所神伟当下相当部分的村委会、居委会、业委会都存在招用保洁、保安等工作人员的现象，而各地法院对于该两者之间的关系是否属于劳动关系却观点不一。根据原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2015]12号）规定，用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立：（一）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格……。用人单位具备用工主体资格是确认劳动关系成立的必要条件，各地法院主要的观点分歧也在于村委会、居委会以及业委会是否具备劳动法意义上的用工主体资质。由于我国劳动法律法规是对劳动者实行倾斜性保护，劳动关系的部分内容不允许用人单位和劳动者进行自由约定，如最低工资标准、社会保险缴纳、未签订书面劳动合同用人单位双倍工资赔偿、解除劳动合同的理由等。相对于一般民事法律关系而言，劳动法律法规的规定更有利于保障劳动者的权益。因此，厘清村委会、居委会、业委会的用工主体资质对于保障这部分劳动从业者的权益便尤为重要。一、具备用工主体资格的标准由于我国劳动法律条文中对于法定用人单位的描述采取的是列举加概括式规定，而实际生活中用人单位的形式种类繁多，难以完全列举，为保证这一规定的周延性，笔者尝试从涉及用人单位资质的相关规定中归纳出了具备用工主体资格的一般标准。《中华人民共和国劳动合同法》第二条规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。” 《中华人民共和国劳动合同法释义》（信春鹰、阚珂主编）一书对第二条第一款解释为，该款采取列举加概括的方式明确了用人单位的范围，就是说除列举的三类用人单位外，本款还规定“等组织”。需要注意的是，这里的“等”，属于“等外”规定，也就是说除列举的企业、个体经济组织、民办非企业单位三类组织外，其他组织与劳动者建立劳动关系，也适用本法。《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第三条规定：“依法成立的会计师事务所、律师事务所等合伙组织和基金会，属于劳动合同法规定的用人单位。” 《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第二条规定：“本办法所称非法用工单位伤亡人员，是指无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位受到事故伤害或者患职业病的职工，或者用人单位使用童工造成的伤残、死亡童工。” 综合上述规定不难得出结论，如果一个单位不属于法律条文中明确列举出的用人单位，则判定其是否属于劳动法领域的用人单位关键在于判定其是否属于上述条文中的“等组织”。因此，笔者归纳了一个用人单位具备用工资质的一般标准：1、依法成立或存续；2、取得营业执照或者依法登记、备案；3、具备法定的组织形式。进一步判断村委会等是否具备用工资质，可以采取一般标准匹配、与法律条文中列举的用人单位共性识别相结合的方式来予以确认。二、村委会、居委会、业委会的用工主体资质分析（一）一般标准匹配村委会、居委会是依照《中华人民共和国村民委员会组织法》及《中华人民共和国居民委员会组织法》设立的，其成立及存续的合法性、组织形式的合法性自当没有异议。此外，《村民委员会组织法》第二十七条、《居民委员会》第十五条也分别规定了村委会、居委会的备案形式、备案内容。民政部《村民委员会选举规程》（民发[2013]76号）更进一步规定了村委会的成员名单及变动情况均应当报乡级人民政府或者乡级村民委员会选举工作指导机构备案。如上所述，村委会、居委会依照法定程序设立、具备法定组织形式、依法应履行备案程序，符合具备用工资质单位的一般标准。业主委员会亦同此理。业主委员会系依照《物业管理条例》的规定产生，具备法定的组织形式，按照《物业管理条例》第十六条之规定，业主委员会自选举产生之日起30日内，应当向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡级人民政府备案。故，业委会也符合具备用工资质单位的一般标准。（二）共性识别共性识别，即与法律条文中已列举出的法定用人单位相比较，以判定是否与所列举的单位具有共性，进而确定某用人单位是否具备用工主体资质。现行法律条文中列举的法定用人单位主要包括企业、个体经济组织、民办非企业单位；国家机关、事业单位、社会团体；会计师事务所、律师事务所。其中1、企业可分为法人企业和非法人企业，法人企业即《中华人民共和国公司法》下的公司，非法人企业包括了合伙企业、个人独资企业、企业法人的非法人分支机构、中外合作经营企业中的非法人企业等。2、个体经济组织，根据《关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》（劳部发[1995]309号）第一条规定，是指一般雇工在七人以下的个体工商户。3、民办非企业单位，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号）第二条规定，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。如民办学校、民办医院等。4、国家机关、事业单位和社会团体与其工作人员一般适用的是《中华人民共和国公务员法》（以下称“公务员法”）或参照《公务员法》，其不是劳动法领域的用人单位。当国家机关、事业单位和社会团体的部分工作人员不是依照《公务员法》或参照《公务员法》管理时，则此时国家机关、事业单位和社会团体属于劳动法领域的用人单位。以民办非企业单位为例，参照《民办非企业单位登记管理暂行条例》第八条规定：“申请登记民办非企业单位，应当具备下列条件：（1）经业务主管单位审查同意；（2）有规范的名称、必要的组织机构；（3）有与其业务活动相适应的从业人员；（4）有与其业务活动相适应的合法财产；（5）有必要的场所。”村委会、居委会、业委会均有规范的名称、必要组织机构，有固定的成员、必要的场所，依照相关规定，三者也都具备一定的业务活动经费，与民办非企业单位的设立条件存在高度共性。再以国家机关为例，其工作人员的产生方式包括选任、委任、聘任、考任，通过此种方式产生的工作人员与国家机关之间的关系适用《中华人民共和国公务员法》调整，但国家机关有部分工作人员系聘用人员，此时国家机关相对于这一类工作人员便属于劳动法领域的用人单位。村委会、居委会、业委会的固定成员如主任、副主任、委员依法由选举产生，实行法定的任期制，其工作职责亦由法律规定，两者间的关系不属于劳动关系，村委会等相对于此类人员便不属于劳动法领域的用人单位，但相对于其招用的保安人员、保洁人员等，村委会、居委会、业委会便属于劳动法领域的用人单位。综上所述，经过一般要件匹配和共性识别，村委会、居委会、业委会既符合劳动法领域用人单位的一般特征，又与法律条文明确列举出的用人单位存在高度共性，应当属于《劳动合同法》第二条中的“等组织”，即这三者具备用工主体资质。三、村委会等是否具备用工主体资质之裁判观点辨析笔者通过中国裁判文书网搜索的相关案例大都否认村委会等的用工资质。如（2016）苏02民终380号《民事判决书》中，本院认为，判定是否存在劳动关系，首先需要考量用人单位和劳动者是否符合法律、法规规定的主体资格。本案中，根据相关法律法规规定，清二社居委属于基层群众性自治组织，不是劳动法律规定的用工主体。再如（2013）浙嘉民终字第468号《民事判决书》中，本院认为，业主委员会系业主大会的执行机构，是特定物业区域内代表业主行使业主自治管理权的机构，属业主自治性组织，其虽具有民事诉讼主体资格，但并非适格的用工主体。通过比较，法院否认村委会等的用工资质主要观点为村委会等为群众性自治组织，因而不具备用工资质。然而，通过前文分析可知，判定一个单位有无用工资质有自身的衡量标准，群众性自治组织系政治性概念，与有无用工资质并无必然联系。如果因组织属性而否认村委会等的用工资质，那么无疑国家机关、事业单位也不应具有用工资质。也有法院在裁判中认可村委会等的用工资质，如（2014）南民初字第4751号《民事判决书》中，本院认为：业主委员会是指由业主选举产生，代表业主利益，行使共同管理权，从事非营利性社会服务活动，依法成立并向有关行政主管部门登记备案的社会组织。业主委员会代表该物业的全体业主，对该物业有关的一切重大事项拥有决定权。本案中，被告是小区业主选举产生的，并经过有关行政部门登记备案成立的，其具有用工主体资格。（2010）渝四中法民终字第00588号《民事判决书》中，一审法院认定居委会作为基层群众性自治组织，能够独立承担民事责任，具备《中华人民共和国劳动法》所调整的用人单位的主体资格，二审法院亦支持了该观点。四、关于村委会等是否具备用工主体资质的规定（意见）（一）《北京市高级人民法院、北京市劳动争议仲裁委员会关于劳动争议案件法律适用问题研讨会会议纪要（二）》第22条明确“依照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定，村民委员会和居民委员会成员（主任、副主任和委员）依法由选举产生，其与该组织之间不属于劳动关系。”但该《纪要》仅强调了由选举产生的村委会、居委会成员与该组织之间不属于劳动关系。笔者也认同该观点，但如前文所述，村委会、居委会相对于其招用的其他工作人员显然应具备用工资质，此二者并不矛盾。（二）重庆高院《民事审判长劳动争议专题例会会议综述》中第八条认为：“居委会、村委会属于基层群众性自治组织，不属于民办非企业单位等组织，《劳动合同法》第二条[10]中规定的‘民办非企业单位’是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。故居民委员会、村民委员会不具有用工主体资格。居民委员会、村民委员会不具有用工主体资格表现在居民委员会、村民委员会的主任与居民委员会、村民委员会之间亦未建立劳动合同关系。”该观点从村委会、居委会不属于民办非企业单位以及其主任、委员与其不构成劳动关系，便推理出村委会和居委会不具有用工主体资格，逻辑性较为牵强。（三）《江苏省实施<劳动人事争议仲裁办案规则>细则》第四条，下列争议，不作为劳动争议处理：（三）村民委员会、居民委员会、业主委员会等群众性自治组织与劳动者发生的争议。该细则为笔者所在的江苏省法院普遍采纳的观点，但笔者认为该《细则》有两点不妥之处，与大家商榷，其一，《劳动人事争议仲裁办案规则》本身为程序性规范，该《细则》本应对《规则》中的程序性事项作出进一步细化的规定，但却超出了《规则》的内涵，对实体性内容作出了规定，故该《细则》本身的合法性存疑；其二，《劳动合同法》已经对用人单位作出了规定，根据该规定理应能够得出村委会等属于劳动法领域用人单位的结论，该细则却直接将村委会等排除在外，笔者认为似乎不妥。五、结语鉴于现实中存在大量被村委会、居委会、业委会招用的从业人员，而实践中各地法院裁判口径又不统一，造成对同一类从业人员的保护存在巨大反差。此外，除司法系统外，人社部门在认定此类人员工作中遭受伤害是否属于工伤时也需对双方关系是否属于劳动关系进行认定，又进一步加剧了统一对此事项的认识的难度。故，笔者希望能尽早有相关的司法解释出台，以明确此类单位的属性，保障这一部分从业人员的合法权益。

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