| 现代警务 摘 要：八三年严打，为弥补基层警力不足，部分地区试行合同制民警制。至九十年代中期，《人民警察法》实施，公务员制度逐步建立。合同制民警中，部分人经考试被招录为正式民警；无法通过考试的，只能黯然离开。为解决他们的生活困难，各地纷纷出台相关政策，化解历史遗留问题。关键词：合同制；经济待遇；执法权限；国家工作人员一、历史沿革与现实境遇（一）历史沿革 1978年至1983年，我国迎来了第四次刑事案件发案高峰。顶峰为81年，立案89万起。1983年中央决定在全国开展“严打”斗争，依法从重从快严惩严重刑事犯罪分子。[1]由于许多地方警力不足，一些经济强省自行招录了一批人民警察。这批警察和国家招录正式编制的民警一样，有警号、有警官证、有执法权。但本省承认，外省不予认可，这就是所谓的合同制警察。1984年，江苏省苏州市吴江区招录第一批合同制民警。[2]1984年，常熟市在全国率先公开招聘合同制民警。到1989年,全市共有合同制民警301名,分配在28个乡镇的基层公安派出所工作。这对于缓解农村警力相对不足,打击预防犯罪、维护一方平安发挥了积极作用,得到了上级公安机关的充分肯定,并在全国范围予以推广。[3]无独有偶，为了解决新增派出所和新增户管区的警力（不足），1987年长沙市公安局从城市企、事业单位的全民职工中招聘了54名合同制民警。市公安局组织专人对应聘者进行目测、政审和文化考试，择优录聘，与有关单位及本人签定了为期3年的合同书，并通过市人事局、劳动局办理调进手续。招聘的合同制民警经过两个月培训学习，于1987年9月全部分配到基层公安派出所工作。[4]招募合同制民警的情况，全国大部分省都有，具体数据尚无从考证。 合同制民警作为特定历史时期的产物，他们为新时期公安工作做出了不可磨灭的突出贡献。随着1993年10月1日实施的《国家公务员暂行条例》，取消了执法部门自行招录人民警察的权力。这些已经考录的合同制警察仍需通过公务员考试才能继续留任。江苏省委、省政府决定,严格按照招收人民警察的条件将全省合同制民警吸收录用为人民警察。根据江苏省人事局〔1993〕39号文件的精神，常熟市作为试点单位。自1993年5月开始，经严格政审和文化、业务考核，有279名合同制民警被择优吸收录用为人民警察,解决了合同制民警队伍自身这一历史性遗留问题。[5]另一小部分人，因各种原因无法顺利通过考试的，不得不离开公安队伍。 （二）现实境遇十一届三种全会以来，随着我国经济的发展、改革开放的深入和公安工作形势任务的变化，计划经济体制下人民警察录用制度中存在的许多不完善的矛盾日益突出。严重影响着公安队伍整体素质和战斗力的提高，制约着公安工作的发展。1993年国家建立公务员制度，明确了公安机关人民警察属于国家公务员。1995年的《人民警察法》对人民警察组织管理及人员任职条件做了原则性规定。公安部1997年制定的《公安机关录用人民警察实施办法》明确规定，公安机关新录用人员要进行相应的考试和测试，人民警察考试录用开始有了制度依据。2000年5月，人事部、公安部联合下发了《关于地方公安机关录用人民警察实行省级统一招考的意见》正式建立了省级统一考录人民警察制度。[6]此后，合同制民警逐步淡出人们的视野，他们中大多数通过了严格的统一考试后，正式成为一名光荣的人民民警，继续服务于人民公安工作、献身公安事业。合同制民警成为他们警察职业生涯中，正式入警时的身份证明。和军转干部、警校学员、地方院校毕业生一起构成了警察队伍的主要来源，彼此之间不再有任何职业身份上的不同与差异。毋庸置疑，他们身上有着独特的个性气质和鲜明的时代特征，他们把自己最美好的青春献给了所热爱的公安事业。如今，多已迈过五十而知天命的年纪，年长些、身体不好的，或已提前退休、颐养天年。众所周知的原因，囿于时代所限、家庭所累，许多人文化水平不高，接受的学校正规学历教育有限（多为高中生甚至是初中生）。所以，对新事物、新情况不敏感，接受新思想、新观点会慢些。这也决定了其职业生涯中，通过继续学习获得新知识、谋取职务升迁的欲望不是十分的迫切和强烈。因此，他们中的绝大多数一直战斗在基层一线，鲜有职务上的进步，升任科所队基层主官的更是凤毛麟角；也少有调动到技术性较强的专业技术岗位一展身手的才俊。但他们政治素质较高（许多经过部队大熔炉的锤炼和炮火的洗礼），遇到急难险重的任务时能勇挑重担、敢于担当。在群众生命财产受到威胁、面临危险时，能奋不顾身、挺身而出，可歌可泣的英雄事迹广为传颂、家喻户晓。从前有，被誉为“齐鲁好儿男”的山东省定陶县勇斗歹毒、光荣负伤的英雄民警张长路（1989年6月参加公安工作的合同制民警）。[7]他们在工作中，勤勤恳恳、兢兢业业、任劳任怨、数十年如一日坚守在基层第一线平凡的工作岗位。现代有，驻守小岛30年，2015年荣膺"江苏最美警察"的启东民警黄建生（29岁当上合同制民警）。[8]他们是人民警察中的杰出代表和英雄模范，永远值得我们后辈学习和敬仰。他们的功勋，人民永远不会忘记！ 少部分未能顺利转干的合同制民警确实生活堪忧，他们的明天路在何方？一直令各级党委、政府和公安机关牵肠挂肚、放心不下。九十年代中期，山西省霍州市部分合同制民警因未能转干的事件，曾引起《人民公安》杂志社的关注。记者刘佑思、宋全京赴实地调查后，专门撰文予以报道：“霍州市属临汾专署管辖。１９９０年由县改市，是临汾地区主要的煤炭、电力工业城市。市公安局现有正式公安干警２２０余人、合同制民警１６０余人。山西省政府1991年11月25日出台的《关于解决我省公安工作存在困难和问题的会议纪要》中对合同制民警转干问题做出了规定，全省符合转干条件的合同制民警转干问题都已解决，仅霍州市未能办理。”[9] 形成了一定的社会影响。此后，合同制民警转干问题，逐渐进入人们的视野。二、身份认同与法律地位 如前文所述，合同制民警通过考试，取得警察身份后，即成为人民警察之一员。其职责与权力适用《人民警察法》的相关规定，合同制民警仅作为本人入警时成分来源的识别标志。（一） 行政机关的态度首先，是政策问题，给“出路”的解决办法。为解决“合同制民警”以工代警人员的身份遗留问题，推进公安队伍正规化建设，确保公安工作平稳发展。公安部在2004年5月17日，下发了《关于进一步做好清理整顿不具备执法主体资格人员工作有关问题的通知》公传发（2004）1368号文件。其中，（一）对已调入公安机关、具有公务员或干部身份但未授衔的人员，由省级公安机关统一组织考试考核，对合格者办理入警手续，予以评授警衔；对不合格者按照干部管理权限商组织、人事部门限期调离。（二）对开展省级统一招警工作以前进入公安机关，至今未得到妥善解决的“以工代警”人员，可由省级公安机关商编制、人事部门同意后，参照省级统一招警有关规定和程序，进行公开考试考核。对考试考核合格的办理入警手续，予以评授警衔，对不合格的一律列入工勤或协勤人员管理，不得安排在执法岗位工作，不得穿着警服、佩带警衔和警用标志。[10] 各地按照政策规定，通过严格录警考试，解决了绝大部分合同制民警的执法身份这一历史遗留问题。详见下表。[11]序号时间地域考试录用情况12003年6月底北京市公安局根据京公政字（2003）562号文件，组织在干部岗位上工作的非正式民警（合同制民警）进行录警考试。22004年底甘肃省公安厅根据甘公（政治）发（2004）51号文件，组织不具备执法主体资格人员进行录警考试。32005年初河南省公安厅驻马店市公安局组织“以工代警”人员进行录警考试。42006年初新疆公安厅组织不具备执法主体资格人员进行录警考试。52006年初安徽省公安厅根据皖人发（2005）4号文件，组织合同警等非正式警察身份人员进行录警考试（一次性解决3423名合同警等非正式警察身份人员录警）。62008年底内蒙古公安厅根据内公通字（2008）95号文件，组织占有公安专项编制或地方自定编制，在执法岗位上工作的非正式警察身份人员进行录警考试。 公安民警队伍由1978年的40万人发展到2007年的180万人。提出并实施了“依法治警、从严治警”的方针，以《人民警察法》为核心的警察法律法规体系逐步健全，公安队伍的正规化取得显著成效。[12]其次，是枪支配备问题，警察执法离不开枪。《公安机关和保卫部门枪支管理规定》(1987年10月1日施行、2001年4月5日失效) 第七条规定：企业、事业单位的公安局（处）、公安派出所，以及乡镇公安派出所的合同制民警行使同级地方公安机关职权的，参照同级地方公安机关的枪支配发范围配置，但枪支总数不得超过在职人数的二分之一。而《人民警察使用警械和武器条例》（1996年）将使用武器的主体严格限定为人民警察。九十年代中期，各地逐步停招合同制民警，在岗的也按照《国家公务员暂行条例》的要求，稳步实现身份的转正，成为正式的人民警察。从而，有效回应和解决了学术界和社会上对于合同制民警作为执法主体适格（持枪权等）的合法性质疑。 最后，是警衔的授予，身份是执法主体责权的外部表征。为贯彻落实《中华人民共和国人民警察警衔条例》（1992年7月1日），《国务院批转公安部评定授予人民警察警衔实施办法的通知》（1992年9月10日）中，明确规定：合同制民警属于不评定授予警衔的人员之一。无法授予警衔，即不能着警服，意味着没有合法的执法身份。因此，合同制民警注定只是一个过渡性称谓，只能存在于行政（警察）组织法尚未健全的特定历史时期，终究无法得到法律的认可和社会的认同。质言之，无论是理论上还是警务实践中，合同制民警都不应参与公安执法工作。否则，将面临执法主体身份适格的尴尬，公安机关可能遭遇败诉的风险。（二）司法机关的立场“国家工作人员”司法认定主体认定问题的司法解释均认为，不管行为人是否具有干部身份或者编制、工作职责是什么，只要实际在依法执行公务、履行国家机关工作人员职责，就应认定为国家机关工作人员。这被学者称之为“公务论”。[13]《最高人民检察院关于合同制民警能否成为玩忽职守罪主体问题的批复》（2000年10月9日）规定，根据刑法第九十三条第二款的规定，合同制民警在依法执行公务期间，属其他依照法律从事公务的人员，应以国家机关工作人员论。对合同制民警在依法执行公务活动中的玩忽职守行为，符合刑法第三百九十七条规定的玩忽职守罪构成条件的，依法以玩忽职守罪追究刑事责任。 《最高人民法院关于做好司法警察警衔评定授予工作的意见》（1992年10月28日）也将合同制的司法警察列为不评定授予警衔的人员之一。 三、理论进路与实践因应 （一）理论进路 一百多年前，英国历史法学派的奠基人亨利·梅因在其经典著作《古代法》中精辟地指出：“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动”。[14]他向我们传达着这样的思想:一切进步社会的特点都是人身依附关系或身份统治关系的消失,并由日益增长的个人权利与义务的关系所取代,这就是人类文明发展史的内容和实质。[15]该观点是对私法领域宏观现象的精辟概括和科学总结，得到了学界的普遍认同。直到上世纪，美国法学界的著名公法学者伯纳德·施瓦茨首先发现了“从契约到身份”的运动。他在1947年出版的《美国法律史》中声称：“到本世纪中期，社会已在个人自由的概念上加上新的身份条件”。“无论从哪一方面考察法律，人们都看到，相对于契约来说，身份具有一种日益增长着的重要性。”在施瓦茨看来，“身份”与“契约”地位的此消彼长是与“契约自由”思想的浮沉相一致的。[16]质言之，在公法领域对执法者身份的严格限制，彰显了法治的进步和人权保护的时代精神。 对于历史遗留问题，如合同制民警之去留，该如何妥善解决呢？恰如学者所言：“加强契约文化建设和规范契约活动的基础上,引进新的整合机制。体现人文关怀,协调契约的形式理性给人与人之间的关系造成的紧张和冲突。在建立和完善契约机制的基础上,加大对社会特殊群体的关注和照顾,通过重视和发挥精神价值系统对人的关怀作用来弥补契约制度的刚性缺陷。在建设契约文化的同时,我们必须加强对契约制度本身缺陷的防范,通过“从契约到身份”的弹性补充,建构一种理性工具与文化基础兼容、效率优先与维护公正共进的发展模式,以期达到社会的稳定和良性发展。[17]她还指出，“从契约到身份”中的身份是一种“有限身份”。含义有二:其一,这种身份化的范围是有限的,它只是针对由于中国契约社会存在缺陷而导致的弱势群体,而并非社会全体;其二,这种身份化的程度也是有限的,它所给予的保护只囿于在社会生活中由于不公正而导致的利益损失,其所欲达到的保障界线不应超过社会利益的平均水平。我们决不能将其夸大,使其成为真正的身份特权。“从身份到契约”是历史发展的趋势,“从契约到身份”是对这一趋势的补充和完善,将二者有机的结合起来,是实现社会契约平等的同时兼顾社会公平,进而达到社会和谐永续发展的合理模式。[18]我们认为，基于上述理论框架，构建一条科学合理的解决之策是可行的。（二）实践经验各地政府与时俱进，想方设法在法律和政策允许的范围内，出台惠警举措，一定程度上解决了未转正合同制民警的基本生活保障和后顾之忧。早在1992年9月20日，江苏省常州市武进区公安局、人事局、财政局联合颁发《关于加强乡镇派出所合同制民警队伍建设的暂行规定》。确定乡镇派出所的合同制民警为乡镇事业人员，各乡镇合同制民警在原有基础上可增编2名。合同制民警的报酬，实行收支两条线，纳入乡镇财政预算。该规定有效地稳定了合同制民警队伍。至同年年底，全县有402名合同制民警列入乡镇事业编制。[19]2013年9月，浙江省杭州市相关部门又将1984年至1990年期间由各乡(镇)招聘实行合同制管理的民警纳入城乡居民社会养老保险待遇调整范围。[20]【参考文献】略版权所有，请勿转载。谢谢合作！ |
