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现代工业化社会中火灾、矿难、劳动安全事故、环境污染事故等公害犯罪频发,引起公众高度关注。遏制此类犯罪不仅要追究直接行为人的责任,也要追究监督管理者的责任。监督管理过失理论既可以用于企业经营者、管理者责任的认定,也可用于渎职罪监督管理过失的认定。 域外经验与国内基本探讨 监督管理过失理论发源于20世纪60年代的日本,为追究公害犯罪中企业经营者、管理者的责任而产生。一般认为,监督管理过失包括管理过失与监督管理过失。管理过失是指管理者在物的配备、人的体制等方面的缺陷本身引起结果发生所构成的刑事过失；监督管理过失是指处于指挥、监督地位的人由于怠于行使对直接行为人的监督职责,因直接行为人的过失而导致危害结果发生的情况。 监督管理过失是过失犯罪的一种特殊类型,与普通过失犯罪不同点在于,成立普通过失犯罪,要求行为人能够预见或应当预见具体的危害结果。而监督管理过失仅要求对其作业所可能产生的风险和对社会的危害有一定的认识,并不要求预见到具体的结果,就有责任探明危险,采取措施避免危险结果发生,若未尽其避免结果的义务,就应当承担过失责任。但基于罪责自负的刑法基本原则,此种责任还要运用信赖原则予以限制,即在有关多数人事件中,信赖其他有关人员遵守规则、采取适当行动,如果其他人员无视规则,采取不适当的行动,自身不存在过失的情况下,则不对结果负责任。从而将监督管理责任限制在一定范围,以免罚之以宽。 我国学者对监督管理过失的基本概念、包含的内容、适用领域等还存在一定分歧。笔者认为,渎职犯罪认定中也可以适用监督管理过失理论,但渎职罪中的监督管理过失属于一种职务过失,有其特殊性,具体适用中不同于普通的业务监督管理过失。 渎职罪中监督管理过失的特点 国家机关的监督管理,实质上包括两个方面的内容:一方面是基于公权力对外部其他机构和人员的监督管理；另一方面是国家机关内部上级对下级、领导管理者对工作人员的监督管理。后者类似于普通的业务监督管理过失,前者则是通常讨论中所关注的职务监督管理过失。渎职罪中监督管理过失的特殊性主要是针对后者而言的。 在渎职罪中,监督管理过失特点:一是监督管理者身份、职责的法定性。渎职罪中国家机关工作人员的监督管理者身份、地位、职责,具体的监督管理权限、基本工作程序,都源于法律的明确规定。判断行为人是否构成监督管理过失时,主要考察行为人是否按法定要求和程序履行了职责。这与企业内部业务监督管理过失中监督管理者基于内部岗位职责形成的监督管理责任,有着根本的区别。 二是监督者与被监督者关系的相对独立性。业务过失中,监督者对被监督者具有约束力和支配力,两者作为一个整体有着共同的利益和责任。国家机关工作人员的监督不是针对某一个具体人员,而是针对某一个企业或单位整体。监督管理的内容是对被监管者的行为是否合法进行监督和管理,不是直接支配其行为。两者之间也不是利益共同体,有时候还体现出一定的对抗性。 三是被监督者主观过错的非限定性。成立普通监督管理过失,被监督者主观上必须是过失,如果是故意,监督者一般不承担监督管理过失责任。而渎职罪中,被监管人员实施的行为多数是故意,例如食品监管渎职罪,被监督单位或人员基本上都是故意实施生产、销售有毒有害食品或不符合卫生标准的食品行为,很少有过失实施的。 四是信赖原则的非适用性。政府监督管理权的设定,很大程度上是基于企业、单位在业务活动中会发生一定的危险而加以限制。如果基于信赖原则,这些监督管理职权完全没必要存在。因此,信赖原则在职务过失下的监督管理过失基本上是不适用的。 监督管理过失理论的运用 渎职罪中监督管理过失理论的应用可以分为内外两个部分。由于两者性质上的不同,具体监督管理过失理论的应用方式和途径也不相同。 其一,外部职务监督管理过失的认定。渎职罪中的外部监督管理过失既属于职务过失又属于监督管理过失,体现着两方面的特性。然而,在具体行为的判断和认定上其职务性的特点更浓一些,体现着与其他职务过失相同的认定规则和判断思路。国家工作人员的监督管理过失与其他性质的职务过失,只有职责的具体要求、内容的不同,并无性质上的差别,都是由法律法规明确规定。在具体责任认定时,主要根据的是行为人的职责职权而非上下级间的监督管理地位,依据普通的过失理论便可以认定国家机关相关部门监督管理人员的责任,并非只有依据监督管理过失理论才能认定。但鉴于监督管理过失也具有一定的特殊性,在渎职罪外部监督管理过失运用的基本思路应定位于在职务过失整体框架下的借鉴吸纳,并在具体判断时注意渎职罪的职务性特点。 其二,内部监督管理责任的认定。一件公害案件、重大责任事故的发生,除了追究具体履行监督管理职责的国家机关工作人员之外,对其所在部门的负责人、单位主管领导乃至单位一把手是否要追究过失责任,一直是司法实践中认定的疑难问题。此类监督管理过失与普通的业务监督管理过失具有很大的相似性,此处的“业务”就是对相关机构和人员履行监督职责。相对于具体履行职责人员,其部门负责人、主管领导等上级就属于处于监督管理地位的人员,对具体办事人员有着领导、指挥、命令和监督的职责和关系。具体工作人员过失行为导致了危害结果发生,其主管人员、单位领导因监督管理上存在过失,也应承担相应的责任。一些学者主张,监督管理过失实质上就是领导过失,虽然在具体用词上不够严谨,但其表达的思想确实有一定道理。监督管理过失从其诞生之初,主要就是解决一个单位内部处于监督管理地位的领导者对员工的过失行为所应承担的责任。而且监督管理过失理论也是在这一领域发挥的作用最大。因此,监督管理过失理论在渎职罪应用中的研究应重点放在这种国家机关内部的监督管理过失,放在对领导责任的认定上。具体认定中一般以直接责任人员和主管人员为主线,在监督管理过失基本原则指导下,结合案件情况综合分析,从每个人的职责及在整个工作中发挥的作用,主观过失的大小,以及造成损失的严重程度来综合把握。 其三,在完善渎职罪立法上的应用。目前,我国渎职罪的罪名体系还不尽完善,特殊罪名较少,涉及监督管理的仅有环境监管失职罪、传染病防治失职罪、食品监管渎职罪几个罪名,且与普通罪名之间的关系也不是特别清晰。实践中,大量发生在特定领域的案件都在适用普通罪名即滥用职权或玩忽职守定罪处理。由于普通罪名法定刑较低,造成实践中,对于一些后果特别严重的公害犯罪案件,担负政府监督管理职责的国家机关工作人员,要么因缺乏特殊罪名规制未予追责,要么以玩忽职守罪处以较轻的刑罚,从而弱化了政府人员的监管责任。 |
