|
褚宸舸 目 次 一、问题的提出 三、法工委通过新《立法法》扩权的宪法问题 四、法工委及其内设机构深化改革的建议 基金项目：陕西省教育厅2013年专项科学研究项目《国民大会制度研究——兼与人民代表大会制度之比较》（项目编号：2013JK0075）和2010年国家社科基金青年项目《全国人大常委会监督权行使机制研究》（项目编号：10CFX005）的阶段性成果。 致谢：初稿提交浙江大学第三届“《宪法》释义与国家治理”学术研讨会交流，吸收了郑戈、石东坡、刘连泰、郑磊等教授、刘熊擎天博士的建议。我以前的研究生现任职聊城法制办的李明恺协助搜集部分资料。感谢《中国法律评论》匿名评审人提出的修改意见。文中错漏由笔者负责。 作者简介：褚宸舸（1977-），男，山西汾阳人，西北政法大学人权研究院、行政法学院教授，法学博士。 本文载《中国法律评论》2017年第1期。 一、问题的提出人大制度是中国共产党治国理政的重要把手。人大及其常委会的职权要通过其内部组织的职能来实现。机构的职权与其内设组织的职能本应是相辅相成的关系，但是在实践中二者又往往存在张力。有时某项职权落空或行使状况欠佳，可能和其组织制度存在问题有关。所以，组织制度是人大依法履职的关键，同时也是改革和完善人大制度的重点，是全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。党的十八大报告将“健全国家权力机关组织制度”作为支持和保证人民通过人大行使国家权力的重要内容予以强调。十八届三中全会提出“完善人大工作机制”，这需和相关的机构改革与组织建设配套推进。十八届四中全会提出“健全宪法实施与监督制度”、“完善立法体制”，特别是“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”、“加强备案审查制度和能力建设”等，这些都对人大自身组织制度的改革提出了新的要求。 对人大组织制度的研究是人大制度研究领域非常薄弱的环节。一方面，党、国家和社会对人大工作的期许越来越高。另一方面，有调查表明，民众对人大常委会的职权和工作情况知之甚少。不仅如此，学界对人大组织制度特别是立法组织的研究也比较匮乏。目前，对中国立法体制的研究主要集中于“怎么做”，较少有论著涉及是否应当和如何进行改革。在中国知网搜索“法制工作委员会”、“法工委”、“立法工作者”等关键词，只能发现少量宣传报道性的文献。总体来讲，我国学界研究行政组织、政府机构改革的论著较多，但是研究人大组织、立法组织改革的鲜见，此领域实属法学研究中的“冷门”。关于法工委的职能定位，从成立以来就有不少争论。这是一个在西方宪政体制中难以找到完全对应的机构（不等同于美国的国会助理），但事实上又在中国的法治体系中发挥极其重要作用的机构。有学者把法工委称为“隐形立法者”，发挥着“小常委会”和“事实上立法引擎”的功能，从某种意义上讲确实也是事实。也有学者用“立法官僚化”来描述立法过程中立法权由权力机关（名义上的立法者）向其常设机构、专门委员会、工作机构（实质立法者）的转移现象，并分析了实质立法者的行为逻辑遵循的“官僚理论”的基本原则（如专业性、科层化、封闭性）。 2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，这是现行《立法法》自2000年颁布施行以来的首次修改。重新公布的《立法法》（后文简称新《立法法》）修改内容多，立法制度和体制也有一些变化。其中，法工委通过新《立法法》扩权这一现象和事实，如何看待和解释，法律界同仁似乎尚未关注。 法工委是专门为全国人大常委会履行立法相关职能提供服务的工作机构。因为繁重的立法任务的确需要一个常设性的机构做日常工作。此机构的设置实属人大代表兼职性和常委会会议非持续性的一种替代方案。但这样设置可能有颠覆人大及其常委会和法工委之间主从关系的危险，即俗语所言“秘书当了领导的家”。法工委虽是辅助性工作机构，但在日常立法工作中变得比有立法表决权的人大代表们更加重要。卢群星就将法工委及其工作人员称之为“隐性立法者”，以区分人大（专门委员会）和常委会这些立法者。事实上，改革开放近四十年来，我国社会主义法律体系能够形成如此规模，也主要靠法工委的工作，其贡献有目共睹。根据《宪法》，国家立法权属于全国人大及其常委会，即立法是全国人大常委会的法定职权之一。但是，此职权要通过法工委履行相应职能来实现。因为人大是“铁打的营盘流水的人大代表”，人大代表的任期有限，绝大多数代表也没有法律专业背景，而法工委工作人员一般长期稳定、专业性强、流动性小。职是之故，在国家立法工作领域，有“权”的是全国人大及其常委会，有“能”的是法工委。如果借用行政法理论，全国人大及其常委会和法工委的角色关系，类似行政主体和行为主体的关系。 法工委这种实际立法者地位，过去一直是靠隐藏在法律之后的“工作”规则实现的。蔡定剑曾指出：“由于没有实行修正案的方式和逐条表决的方式由委员们来决定怎么修改，而是由法制工作机构（即法工委——引者注）根据大家发表的意见来决定吸取哪些意见，不吸取哪些意见。这样实际上使法律议案的具体修改，最终由领导掌握”。所以，法工委有指向性的吸收意见过程，过滤了常委会主要领导不赞同的意见，便于将常委会或法工委领导的意志强加于立法者（人大代表或常委会组成人员）。但是，在新《立法法》中，法工委的职能变成了法定的职权，从“幕后”走向“前台”。新《立法法》这种规定是否有悖法工委的职能定位？是否符合人大制度的基本原理，是否违反宪法精神？这些问题横亘于胸久矣。故本文不揣浅薄抛砖引玉，求教于方家。 二、法工委的历史沿革、性质和职能 |
