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党的十一届三中全会之后，中央确定由全国人大常委会统筹立法工作。1979年1月，中央决定在全国人大常委会设立法制委员会。紧接着，2月的五届全国人大常委会第六次会议“决定设立全国人大常委会法制委员会，并通过了由80人组成的委员会名单，彭真同志为主任。法制委员会是一个规模大，规格高的机构，成员中包括了各方面的知名人士，……其中当时和以后担任副委员长、政协副主席的就有11人。这是一个有代表性和权威性的立法工作机构。”当时，法制委员会内部设置法律室、政策研究室和办公室。1983年6月以后，法制委员会下辖办公室、刑法室、民法国家法室、经济法室、研究室五个机构。1983年9月2日，六届全国人大常委会第二次会议决定将全国人大常委会法制委员会改名为法制工作委员会，从此名称固定。 1985年，法工委设机关党委。1987年，民法国家法室分设为民法室和国家法行政法室两个机构。1995年，取消机关党委的设置。2004年5月，法工委设法规备案审查室，负责法规备案及审查下位法和上位法冲突和抵触工作。该机构的设立曾在宪法学界引起不少关注和期许，认为这是全国人大常委会宪法监督制度“落地”的重要举措和违宪审查工作机构的雏形。2004年10月，法工委将国家法行政法室拆分，成立国家法室和行政法室两个机构。我国立法规划工作体制经历了两次调整。九届全国人大及以前全国人大常委会的立法规划,由全国人大常委会秘书处负责。十届全国人大常委会期间的立法规划、立法计划的拟定工作调整由全国人大常委会办公厅负责。2007年3月，法工委扩编扩权，把原全国人大常委会办公厅秘书二局的拟定立法规划、立法计划的职能合并到法工委，并撤销秘书二局，成立法工委的立法规划室。2011年，法工委成立社会法室。综上所述，目前法工委下辖办公室、刑法室、民法室、国家法室、行政法室、经济法室、研究室、法规备案审查室、立法规划室、社会法室等十个厅局级机构。 法工委设立之初至1979年底为54人，1980年为75人，1981年为102人，1982年为120人，到1985年达到155人之后，一直保持在一百五十人以上。2001年编制确定为157人。2005年，法工委编制定为200人。目前其编制尚未看到公开的资料。 关于法工委的机构属性，学界表述不同，认识上有分歧。蔡定剑认为：“法制工作委员会实际上更属于办事机关类型的机构。”同时又认为“是人大常委会的工作机构。”刘政等将法工委定义为“承担常委会立法等方面的工作机构”。尹中卿则将法工委归入“全国人大助理机构”，属于“全国人大常委会的办事机构”。周伟认为法工委属于“办事机构”，是隶属于常委会的“工作机构”和法律委员会的“立法工作机构”，并与“各专门委员会保持着一种类似于相同性质与地位的复杂关系”。综上所述，法工委的机构属性有“工作机构”和“办事机构”两种主要表述。 “工作机构”和“办事机构”都是我国法律规范中使用的概念。如《全国人大组织法》第二十一条规定：“全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。”这里所谓的办事机构主要是指全国人大常委会办公厅，因为在办公厅的主要职责中包含“组织办理全国人大代表提出的建议、批评和意见，办理全国人大代表的来信，接待全国人大代表的来访。”“有关机关、组织”则主要指的是办公厅下属部门和法工委，其中法工委负责答复与法制工作有关的问题。因此，将法工委定性为“办事机构”是不准确的，应该表述为“工作机构”。“工作机构可以认为是一种半职能性机构，它可以行使一定的法律职权，但不可以以独立名义发布执行性的文件、指示、命令，它是为职能机构提供服务的。所以，它本质上又是一种服务机构。办事机构则是提供纯粹的事务性服务，带有一种行政后勤服务机关的性质，包括为职能机构服务和为工作机构服务。……工作机构侧重为职能机构提供直接的工作服务。办事机构侧重办理行政后勤服务事项。” 关于法工委的职能，全国人大常委会的官方网站“中国人大网”有权威表述。据此，可以把法工委的职能分为三类： 第一，立法辅助职能。指在立法过程中，受委员长会议委托，拟订有关法律方面的议案草案，以及为全国人大和全国人大常委会审议法律草案服务，对提请全国人大和全国人大常委会审议的有关法律草案进行调查研究，征求意见，提供有关资料，提出修改建议，并在法律草案交付表决前，负责法律用语的规范和文字方面的工作。 第二，立法后职能。这是因立法辅助职能附带产生的职能。如对各省、自治区、直辖市人大常委会及中央和国家机关有关部门提出的有关法律方面问题的询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。对报全国人大常委会备案的行政法规和地方性法规是否违反宪法和法律进行研究，提出意见。 第三，法律研究职能。这是上述职能的附属性职能。包括研究处理并答复全国人大代表提出的有关法制工作的建议、批评和意见以及全国政协委员的有关提案。进行与人大工作有关的法学理论、法制史和比较法学的研究，开展法制宣传工作。负责汇编、译审法律文献的有关工作。此外，还要办理全国人大常委会和委员长会议交办的其他事项。 2007年2月,全国人大机关立法工作体制进行调整，调整方案指出：全国人大常委会法工委负责统筹立法工作全过程,履行规划、组织、协调、指导和服务等职能。规划是指负责拟定立法规划、立法计划。组织是指负责整个立法工作的组织工作。协调是指负责立法工作部门之间的协调。指导是指要在统一国家法制、统一立法技术规范上履行指导职责。服务是指为全国人大和全国人大常委会的立法工作提供服务。 三、法工委通过新《立法法》扩权的宪法问题在新《立法法》中，并未直接提到全国人大常委会法工委的名称，而是代之以“常委会工作机构”这样的表述。众所周知，全国人大常委会工作机构，包括办公厅、法工委、预算工作委员会、代表资格审查委员会、香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会。我国法律规范中，“常委会工作机构”在哪些地方专指法工委，在哪些地方是统称或指其他机构，要结合法律规范的具体语境。因为和立法直接相关的常委会工作机构就是法工委。如《立法法》第三十四条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。”这里“常务委员会工作机构”显然指法工委。所以，可以把《立法法》中“常委会工作机构”理解为具体指向法工委。 新《立法法》中法工委的扩权主要反映在以下环节： |
