巡回法庭的主业与巡回检察厅的职责
来源：心境幽谷 作者：心境幽谷 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：法律经济学 最高人民法院《规定》将巡回法庭的“申诉信访”职能表述为“巡回法庭依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项”。从表述职责的篇幅上看，审判案件显然是巡回法庭工作的重头戏，涉诉信访只是附属职能，但事实上涉诉信访在巡回法庭工作中
|
法律经济学 最高人民法院《规定》将巡回法庭的“申诉信访”职能表述为“巡回法庭依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项”。从表述职责的篇幅上看，审判案件显然是巡回法庭工作的重头戏，涉诉信访只是附属职能，但事实上涉诉信访在巡回法庭工作中的分量要重的多。从2015年1月设立，到最高法院第一、二巡回法庭满一周年时的数据显示，两个法庭接待信访量分别为1万多人次和3.3万人次，审理的跨行政区划案件数量占比则不到两成，第一巡回法庭受理跨行政区域案件占18.5%，第二巡回法庭审理跨行政区域案件占19.73%。尽管当初设立巡回法庭的目标定位，是破解司法地方化，也正因为如此，巡回法庭的职能重心应当是审理跨行政区划的重大行政和民商事案件，但两个巡回法庭都接待了大量信访，被比喻为“信访办”。而在这些申诉信访案件中，大量案件是诉讼程序已经终结的信访案件，以及首次申请再审案件、申请再审被驳回的案件，这些案件涉及诉讼参与人的切身诉讼权利，都与检察院的控告申诉职能密切相关。控告申诉检察是检察机关法律监督职能的重要组成部分。检察机关控告申诉检察部门受理有关单位或公民个人控告、申诉，审查和处理其控告或申诉案件的一项检察业务。《人民检察院组织法》第6条规定：“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”对检察机关查办控告或申诉案件作出了明确的法律要求。控告申诉检察工作作为检察机关直接依靠有关单位或公民实施法律监督的检察业务工作，通过受理有关单位或公民的控告、申诉，查办控告申诉案件，了解执法情况，发现犯罪案件线索，惩罚犯罪，纠正冤假错案，有利于保护公民的合法权益，也有助于引导民众以理性、合法的方式维护自身权利，舒缓和排解社会矛盾，维护社会稳定。通过依法处理群众的控告、举报和申诉案件，开展对其他司法机关的诉讼监督和对检察机关内部执法办案行为的制约，是检察机关在履行法律监督职责中与群众工作联系最密切、最直接、最能体现专群结合特点的一项重要业务工作，维护社会稳定与维护群众合法权益方面具有不可替代的作用。检察机关依法管辖的控告、申诉包括诉讼监督事项、涉检事项和依法属于检察院管辖的其他控告、申诉事项。诉讼监督事项包括不服公安机关刑事处理决定，反映公安机关侦查活动有违法情况，要求人民检察院实行法律监督，依法属于人民检察院管辖的；不服人民法院生效判决、裁定、调解书，以及人民法院赔偿委员会作出的国家赔偿决定，反映审判人员在审判程序中存在违法行为，以及反映人民法院刑罚执行、民事执行和行政执行活动存在违法情形，要求人民检察院实行法律监督，依法属于人民检察院管辖的。涉检事项包括不服人民检察院刑事处理决定的；反映人民检察院在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的；反映人民检察院违法违规办案或者检察人员违法违纪的；人民检察院为赔偿义务机关，请求人民检察院进行国家赔偿的。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要将“涉法涉诉信访问题纳入法治轨道处理”。随着《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的先后修改，检察机关对申诉信访案件的法律监督职能进一步强化。2012年3月14日，十一届全国人大五次会议审议通过了《全国人民代表大会关于修改<<>中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》，新修订的《刑事诉讼法》将原属于公安机关、法院自行处理的事项，归入检察机关受理、办理。如《刑事诉讼法》第47条规定：“辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”同时，规定涉及诉讼参与人诉讼权利的控告申诉，由检察机关直接受理。《刑事诉讼法》第115条规定：“当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员有下列行为之一的，有权向该机关申诉或者控告：（一）采取强制措施法定期限届满，不予以释放、解除或者变更的；（二）应当退还取保候审保证金不退还的；（三）对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施的；（四）应当解除查封、扣押、冻结不解除的；（五）贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的。受理申诉或者控告的机关应当及时处理。对处理不服的，可以向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉。人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，新《民事诉讼法》将检察监督确立为重要的司法救济程序，如第209条规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”再如，第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”归纳起来，两大诉讼法修改实施后，控告举报检察工作发生由转到办的根本变化，控告检察部门的诉讼监督属性进一步加强，直接办理五项新增业务。根据刑事诉讼法第47条的规定，《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑诉规则》）第57条列举了公检法三机关及其工作人员违法限制辩护律师会见等16种阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的情形，这些违法情形的控告或申诉由检察机关控告检察部门的审查办理；根据《刑事诉讼法》第55条、第115条的规定，《刑诉规则》第565条列举了本院违法查封扣押冻结财物等20种违法情形，《刑诉规则》第575条规定这些违法情形的控告或申诉由检察机关的控告检察部门的审查办理；根据《刑诉规则》第166条、第167条的规定，控告检察部门（举报中心）还承担举报线索初核和不立案拳报线索审查职责，同时，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《民事诉讼监督规则》）第5条明确规定，民事诉讼监督案件的受理、办理、管理工作分别由控告检察部门、民事检察部门、案件管理部门负责，确立了“受理、办理和管理相分离的原则”，控告检察部门承担民事诉讼监督案件的审查受理工作，也就是“立案”工作。中央的改革决定和法律的修改，对检察机关的控告举报检察工作产生了深远影响。这些原由公安机关、法院自行处理决定的事项，在公安机关、法院日常的信访量中，占有很大比例。由检察机关调查处理并作出纠正决定后，大量此前由公安机关、法院受理的控告、举报、申诉转由检察机关受理、办理，导致检察机关控告、申诉或信访大幅上升。从统计分析情况看，检察机关信访工作己经呈现出五个方面的新动向：一是信访总量急剧增加；二是修改后民事诉讼法实施以来，检察机关受理的民事申诉量急剧攀升；三是重信重访比率高；四是极端信访行为突出；五是息诉化解难度加大。2015年，各级检察机关共接收、办理群众信访114.8万件次，其中涉检信访6.5万件次，这意味着各级检察机关一年接收、办理的群众信访中，就有100多万件次属于诉讼监督事项和依法属于检察院管辖的其他控告、申诉事项。从近年来群众到最高人民检察院信访的情况分析看，与各级检察机关的情况也大致相同，反映法院问题的涉法涉诉案件约占整个涉法涉诉量的80%左右，反映公安机关问题的约占15%左右。由于法院负责的申诉信访案件只占申诉信访案件的一部分，如果仅有巡回法庭而没有巡回检察厅，大量由检察机关行使法律监督职责的申诉信访案件，并不会因巡回法庭的设立而得到分流，仍然会涌入最高人民检察院本部。这就意味着，巡回法庭只能影响造成首都维稳压力的“口子”之一，即由法院负责的申诉信访案件，而涌向最高人民检察院本部的申诉信访案件仍然会一如既往。从目前实际运行情况来看，巡回法庭巡回区的很多访民明知将会被拒，仍然选择来京上访。在这种情况下，与到巡回法庭相比，更青睐于到最高人民法院本部寻求问题解决的申诉信访案件，在从最高人民法院得到本部已不再受理所属省份的申诉信访事项并要求信访人员去巡回法庭解决问题的答复后，则有可能寻求替代渠道。更何况，“在实际工作中，公安机关、人民法院面对信访群众时，经常会出现让信访人找检察机关监督的情况。”随着最高人民法院本部不再受理有关省（自治区、直辖市）的申诉信访事项，这部分在最高人民法院没有得到受理的信访事项，转而可能到最高人民检察院本部寻求解决，而非回流到各地巡回法庭，因为对很多申诉信访人员而言，既然从外地到首都的不菲路费和时间成本都已经花了，从最高人民法院本部到最高人民检察院本部的成本几乎可以忽略不计。在经过巡回法庭的办理后，对于案件办理结果不满意的申诉信访人员，同样可能涌入最高人民检察院本部寻求解决。这就意味着，巡回法庭设立后，由于最高人民法院本部不再受理相关案件，最高人民检察院本部就可能成为更多申诉信访人员的选择。这不仅会增加最高人民检察院检察院本部的信访压力，更重要的是，不利于维护首都的社会稳定和国家政治安全。在这种现实情况下，设立最高人民检察院巡回检察厅，由巡回检察厅通过控告、申诉发现案件线索，行使法律监督职能，构筑起法院、检察院双管齐下分流信访案件的局面，不仅有助于检察监督职能的发挥，实现法检两院分流申诉信访案件的无缝对接，保障诉讼参与人的合法权益，而且可以有效缓解首都的信访压力，维护首都的社会稳定和国家政治安全。首发于微信公众号“法学笔记”参考文献和延伸阅读：[1]兵临：《巡回法庭变“信访办”，算不上浪费》，《浙江法制报》2016年2月4日，第002版，实话。[2]侯猛：《最高人民法院巡回法庭：何去何从》，《北大法律评论》2015年第1辑。[3]邓思清：《中国检察制度概览》，中国检察出版社2016年版。[4]穆红玉、胡卫列主编：《控告举报检察业务教程》，中国检察出版社2015年版。[5]徐盈雁：《最高检下发涉法涉诉信访改革三个配套办法》，《检察日报》2014年12月6日，第001版。[6]孙谦、童建明主编：《检察机关贯彻新刑事诉讼法学习纲要》，中国检察出版社2012年版，第100页。[7]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国司法领域人权保障的新进展（2016年9月）》，《人民日报》2016年9月13日，第011版，文件。（文中注释略去，如需引用，请参照文献原文）
|
