住宅建设用地使用权自动续期问题：立法者有意的沉默
来源：bingdiao 作者：bingdiao 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：王康 这些天，“温州官员”火了，因为他们再次抛出了10年前那个曾经热热闹闹的话题——住宅建设用地使用权自动续期问题，从而“口水”如泉涌，漫向了温州。 这不，连新华社、人民日报都坐不住了。更有人质问“温州官员何以蠢到看不懂物权法？”，法制日报更是
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王康 这些天，“温州官员”火了，因为他们再次抛出了10年前那个曾经热热闹闹的话题——住宅建设用地使用权自动续期问题，从而“口水”如泉涌，漫向了温州。 这不，连新华社、人民日报都坐不住了。更有人质问“温州官员何以蠢到看不懂物权法？”，法制日报更是接着严厉批评“温州国土局不懂的并非只有物权法”！对此，笔者在钦佩和赞成的同时，也有些不同的看法。 首先，对《物权法》149条进行文义解释。该条第1款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”第2款规定：“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”对第1 款的含义，有评论指出：“从文义上理解，就是业主什么也不用做，不用申请、不用审核、不用交费。”自动续期当然意味着不用申请，但因而就是“无条件的续期”进而“不用交费”是否符合“逻辑”，似乎还有值得商榷之处。如无扩张或限缩的必要，文义解释一般不能超越文字的意义范围，“自动续”的范围（或对象）只能是“使用权期间”，而非“使用权出让费”。对续期时要不要支付出让金等问题，从第1款的文义中无法得出确定的答案。由此，温州官员所说的“如何续期，目前国家尚未出台相关实施细则”，大约就是正确的。 其次，从历史解释来看，也不能得出“不用交费”的结论。根据《城市房地产管理法》（1995年1月1日起施行）第二十二条，“土地使用权出让合同约定的 使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的， 应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款 规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”不过，这个规定，被2007年10月1日起施行的《物权法》局部进行了修改，主要是在149条将建设用 地使用权分成“住宅”和“非住宅”两种并区别对待。可以从立法资料中，对本条的立法本意进行探求。 物权法草案二审稿曾规定，建设用地使用权期满，建设用地使用权消灭；登记机构应当回收建设用地使用权证书；建设用地使用权期满，建设用地使用权人需要继续 使用土地的，应当在期满前一年申请续期；续期应当支付土地出让金。四审稿对有关条款作出了修改：住宅建设用地使用权期满的，自动续期；建设用地使用权期 满，根据公共利益需要收回的，应对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿。建设用地使用权续期时，建设用地使用权人应当支付土地使用费；续期的期限、土地使 用费支付的标准和办法，由国务院规定。五审稿规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用 费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。五审时，常委会组成人员对“自动续期”的规定普遍表示赞成，但一些委员同时提出，在住宅建设 用地续期是否需要支付土地使用费的问题上，应该慎之又慎，深入研究。因而在六审时，草案取消了有关住宅用地使用权续期需要支付费用的规定，仅保留自动续期的规定。 由此可以看出，对住宅建设用地使用权“自动续期”时要不要支付使用费的问题，是《物权法》故意留下的一个法律漏洞（具体原因可以检索当时的讨论和争议，此 不赘述），至今依然没有填补。但这一漏洞并非没有意义，它是立法者根据当时的社会状况作出的妥当性判断，在法解释学上属于“立法者有意的沉默”。不过，就 目前状况来看，立法者不能再这样继续沉默下去了！ 最后，有必要客观地指出，“温州官员”对法律的理解并非一无是处，在出现错误（或许是媒体误读）的同 时也有正确的部分。希望立法者能够尽快明确妥当性的政策，借此话题与房地产税制改革的契机，深入社会进行调查研究，尊重和顺应民心所向，在正在编纂的民法典中提供具有法律智慧的解决方案，以协调住宅用地这一公共利益上的资源分配关系，促进土地利用上的社会公平，最终实现基本保障性住宅用地“国家所有、居民永久使用”（即对超出基本住宅用地面积的要交使用费，以税的形式征收）的未来地权格局。（0417初发0427稍修）
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