也谈警察权之“谦抑”——一位基层警官的感慨

周氏一言堂也谈警察权之“谦抑”一位基层警官的感慨不理按：去年不理曾在博客上贴出一位基层法官朋友的感慨。今年，一个偶然的机会，接触到一位基层警官，颇有想法。于是鼓励他写成文字。可以看到，可能主要是由于公务繁忙，作者没有仔细雕琢自己的文字、行文，论证也不算丰满，但应该说意思表达是清楚、流畅的。必须明确，我从这篇文字中丝毫没有看到牢骚、不满、郁闷等负面情绪，我看到的更多的是担忧、关心和寻找出路的意愿。在经过该警官同意后，匿去其姓名，挂到博客上，以及引起更多有识之士对其文中提及的现象及问题的关注、讨论。至笔者发声之前，相信已有诸多的专家、学者甚至媒体人对该话题有了许多全面透彻的论述，大多数观点皆为警察权扩张必然导致公民权利的缩减，唯恐警察权无利不夺、无益不侵，故应毫无条件的将警察权关进制度的牢笼。所幸的是，毕竟还有人从政府权力与公民权利的关系的角度提出了不同的观点，论证出“从逻辑上讲，警察权的扩张恰恰符合公民自由不断伸张的需要”。[1]此一论断，让笔者这样一名在公安基层摸爬十余年的小民警在表示认同之外更感贴心。受此启发，深处围城之内的笔者不禁想描述一下自己眼里和心内的那张“床”，于是在此对这个话题进行了重思、再思、反思，受制于理论基础浅薄所致，只能也唯望用粗糙的大白话说明一件事，即基层民警视角下的警察权之谦抑。特别说明一下本文想表达的谦抑意同收敛，即希望警察权回归本位。一、当前警察权与责存在过度扩张的问题《中华人民共和国人民警察法》第二条规定：人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身财产安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。第六条分十四项对公安机关的职责分工进行了列举式说明，其中前十三项都是具体的介绍，第十四项为兜底条款“法律、法规规定的其他职责”。按理说，公安机关的法定职责是明确的，应严守界限用好人民赋予的权力。可实践中，无穷的人民群众需求倒逼警察职责无限扩大，警察权的触角无所不在，迫使警察无所不能、无所不干，以致大量的警力和精力却被消耗在了被称为“非警务类警情”的答复求助、纠纷化解等方面，以笔者所在的小派出所为例，平均一天30起警情中求助和纠纷类竟能占到20起以上，这两类警情往往费时费力却往往难有善果。拿简单的求助查找遗失物品警情来说，有时花费大半天时间调阅数十个监控探头也无法查到物品下落，导致报警人不满。纠纷类警情更是如此，随着经济社会快速发展并且进入转型期，各类矛盾纠纷集中爆发，除了传统的家庭、邻里纠纷、买卖纠纷等持续增长外，拆迁、劳资、债务、消费等矛盾纠纷也大量涌现，纠纷各方都有自己的利益诉求，民警却因无裁判权难以平衡各方需求，被投诉不作为或者乱作为，“青岛大虾事件”等就是很好的例证，这导致一方面社会上“仇警”、“丑警”现象不断增多，另一方面民警流血流汗又流泪，身心俱疲也难得认同，工作和心理压力巨大。近两年在厦门已有四名与笔者相识且年龄相仿的民警以自杀方式结束了自己年轻的生命。为何警察权不受控制的四处扩张，我想“为人民服务”的宗旨大帽能够超越法律边界是主要原因，它催生了公安机关接处警工作“四有四必”的口号，把公安机关推上了“有求必应”的神台。二、警察权如此“扩张”之原因分析一是公安机关定位不清，成为实际的小政府。由于公安机关具有行政管理、执法、公共服务等多项职能，其中有些职能与其他部门单位存在交叉，且政府对部分职能定位不清、管理单位不够明确，造成人民群众一定程度上误将公安机关当做“小政府”。110报警系统是国内建立较早也是最有公众影响力和社会公信力的政府公共服务平台之一，遇事拨打110报警求助成为人民群众的惯性思维和首要选择，将公安机关定义为人民的哨兵、政府的守夜人是合适的，但绝不适合做无所不包的全能保姆。二是部分政府职能部门行政管理与公安机关刑事打击衔接不畅。以食品药品安全为例，食药监、市场管理（工商）、质检、卫生、农林、渔政等各相关职能部门未依法履行法定职责，导致食品安全问题层出不穷。面对党委政府的压力和人民群众的呼声，公安机关在“打四黑、除四害”专项行动中越俎代庖，不务正业天天冲击诸如豆腐作坊、私宰窝点、农资超市等场所，以期从中发现犯罪线索，完成案件指标。又如，对一些名声在外的销售A货（高仿名牌产品）的市场，相关部门日常怠于管理，在打击侵犯知识产权的“亮剑行动”中，公安部门冲锋在前，不顾刑法之谦抑原则，明知无法移送审查起诉，依然想法设法拼凑涉案金额，穷尽手段多立多破刑事案件。导致警察权大肆扩展，使公民合法权益受到侵害。三是考核方式不科学，以指标论英雄。警察权的谦抑关键在于一个度，不枉不纵，审慎运作。但在各种不合理指标的重压之下，部分时间警察权逾越法律，呈现出了咄咄逼人之势。如为完成“刑嫌活体采集”指标，拉来保安、搬运工、客车驾驶员等对非犯罪嫌疑人的群体大量采集人体活体信息，并在公安系统中归类为“刑嫌”；为扭转案件倒挂（即刑事案件的发案数大于治安案件的结案数）形势，大量制作虚假治安案件，特别是简单易操的现场治安调解，对不符合法定条件和情形的也强制予以调解；再如笔者所在单位下达的利用交通技术监控查处违章指标，在一个弹丸之地要完成每月3000起的指标，逼着民警（和辅警）每日十多个小时紧盯监控探头，发现违停的车辆就像猫儿遇到了鱼儿，只想尽快拿下，全然不考量是否对道路交通造成了实际影响、可否先行善意劝导一下。以致投诉不断，怨声载道。综上，完成指标的功利心，致谦抑性于不顾，为目标而目标，实在是本末倒置。四是联合执法，为其他执法部门站台撑腰。近年来，法律权威下降已成为不争事实，暴力抗法事件频发，为确保执法工作的顺利进行和执法人员的人身安全，拥有武装权的公安队伍就成为各执法部门争相邀请的对象，频繁出现在城管部门拆除违章、运管部门查处黑车甚至是法院强制执行的现场。密集出现的公安机关的身影，让群众在心理上觉得警察是政府的打手，警察权过于随意和任性，背上了沉重的骂名。三、促进警察权收敛与归位之举措一是做精做专，走职业化道路。按照习近平总书记关于加强政法队伍建设的重要指示批示精神，着力提升公安队伍正规化、专业化、职业化水平。对比美国及香港地区等的招警条件，大陆公安的门槛可谓不低，本科以上学历还得挤过公务员招考的独木桥，再者就是“根正苗红”公安院校毕业生和军装干部。可尽管如此，不管是普通百姓还是作为从业者的我们，总会觉得我们的警察不如发达国家和地区的同行专业，战斗力差距明显。究其原因，在于他们的警察只需做好警察，而我国的好警察不光是能打得赢跑得过的功夫达人，还要是能调处各种纠纷的居委会大妈、能爬窗取钥匙上树救小猫的攀登高手，意欲样样精通结果样样稀松，到头来只能头痛医头脚痛医脚。在昆明3.01等多起暴恐案件发生后，为应对极端分子的刀斧砍杀，各地公安机关迅速成立了巡特警反恐大队，听着好听看着也好看，可实际不过是普通民警穿上了特警服装而已。而对比美国同行，即便面对持枪歹徒，普通巡警也能依靠警务战术和团队协作从容应对，而无需天天搞所谓警务改革，不时成立这样或那样的警钟（部门）。这源于他们对警察和警察权力的准确定位，警察只干警察该做的事且必须做好，即干一行精一行。对此，我国公安机关应该认真吸取借鉴，让警察权回归本位，将非警务类警情和活动剔除，集中精力抓好治安管控和刑事打击，还国家和人民一支更加专业和高效的警察队伍。二是成立治安法院，接手警察的行政处罚权。在派出所工作近十年，笔者办理的各类行政案件已有千余件。然而作为办案民警对拥有行政处罚权却没有半点享受感和占有欲，反而是困惑和厌弃感不时萦绕心头。一方面是烦忧对案件事实和证据的认定，受制于较短办案时限和较弱侦查手段的限制，行政案件中事实的认定和证据的收集往往不及刑事案件来的及时、精细、有力，对“事实清楚、证据确凿”的把握存在较大的自由裁量权，导致在作行政处罚决定时，要么犹豫不决、难有定论，要么强切硬断，造成冤假错案的隐患。以常见的殴打他人案件为例，双方当事人各说各理，无旁证或者证人明显偏袒的情况亦是常态，在没有监控录像证明的情况下，民警一般很难做出裁决，硬裁下去担心站不住脚，可能承担行政败诉的后果。而做冷处理将案件高高挂起，又极易引发控告不作为的投诉和信访。笔者自认为是一名有良知的小民警，唯恐冤枉了一个好人也怕放纵了一个坏人，真是左右为难，受此苦久已。而今幸得周教授悉心教诲，对所谓的客观事实和证据有了更深层次的认识，吟唱“我们再也回不去了，对不对”，内心方得片刻安宁。另一方面是行政案件办理程序过于繁琐，消耗了大量的行政资源。在一般程序案件办理中，案件不分种类、复杂程度、社会危害等因素，统统一个程序，还得体内（系统）体外（纸质）两套循环。以笔者所在单位常见的“使用伪造或冒用居民身份证”这种小案件办理为例，在违法行为人“认罪认罚”的前提下，也要花费一个熟练民警3个多小时方能办理完毕，卷宗的厚度也超30余页，真谓费时费力费财。笔者认为可借鉴国外经验和模式设立治安法院，由其承担违反治安管理的行为的审判及刑事诉讼中的强制措施的审查、批准，警察无权作出任何剥夺和限制公民财产、自由的决定。如此一来可以通过治安法官的自由心证有效解决警察对案件事实难以认定的问题，同时也可大大节约行政和司法资源。更理想的是，受益于司法的公信力和权威性，案件的裁决结果更易为当事人和其他公民所接受，有利于和谐社会和法治政府的建立，对减轻警察压力和骂名也不失为一剂良药。 [1] 周赟：《扩大后的警察权应更加谦抑》，载《特区实践与理论》2012年第1期，第60页。

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