刘卉：法律解释作为行政执法依据效力研究

转载研究作者简介：刘卉，铁道警察学院法律系副教授摘要法律解释能够作为行政执法的法律依据有其理论上的正当性。但是现有法律解释体制存在的法律解释效力模糊、法律解释冲突解决机制缺失等问题，成为了法律解释作为行政执法依据的最大障碍，给实践中能否并如何将其作为行政执法的依据带来了诸多困惑。在加强立法、制定专门法律解释法的基础之上，通过明确各类解释的效力并健全法律解释的监督制约机制、重新考虑统一法律解释权配置等立法手段，以期解决法律解释作为行政执法依据的困境。关键词：行政执法依据，法律解释权，效力，法律冲突十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家这项全面推进依法治国的总目标，在共同推进依法治国、依法执政、依法行政的过程中，必须坚持立法先行。法治语境下行政执法是指行政主体依法行使法定职权、履行法定职责，实现行政目标的活动总称，也即行政主体将法律的意志加以实现的过程，具体表现为依法律授权而为的行政检查、行政强制、行政许可、行政处罚等行政行为。行政主体在实施行政行为时要有法律依据并受法律规范制约当为行政执法的实质要义之所在。那么，行政执法的依据应当包括哪些呢？除了法律、法规、规章、自治条例和单行条例等之外，由于立法的不明确，实践中鲜见有行政主体将法律解释梳理为执法依据的，近些年在具体的法律适用实践中也出现了一些操作上的问题，比如包括司法解释在内的法律解释能否成为行政执法的依据？人民法院在行政诉讼中如何对待行政解释？同部门法律解释或不同部门的法律解释之间出现冲突如何处理？本文试图厘清前述困惑，以明晰认识，期冀略有指导实践之效益。一、法律解释作为行政执法依据的理论考量（一）法律解释能否成为行政执法依据的理论困惑　　在大多数西方国家，法律的制定、执行、适用，分别交由立法机关、行政机关、司法机关具体行使。三者只能在自己的职权范围内行使职权，不得超越职权、侵犯其他权力领域。在许多西方国家中，法律解释权主要归属于法院或法官，因此，法律解释主要是指司法解释，是法院或法官在具体案件中对法律所作的解释，按照“遵循先例”的司法原则，个案中的司法解释对下级法院今后的具体案件审理具有拘束力，形成“法官造法”的效果。行政机关执行的是议会（国会）制定的法律文件，而非司法解释。关于法院行使司法解释权是否属于司法权对立法权的侵犯，在解释史上很早就存有争论。从古罗马开始，法律解释的发展道路基本上是沿着由立法禁止法官解释法律再到立法授权法官解释法律前进的。[1]至今，两大法系中，司法解释成为了最重要或最主要的法律解释，甚至在英美法系中，司法解释就是直接代表了其所称的法律解释。我国司法实践中，最高人民法院和最高人民检察院这两家最高级别的司法机关对法律具体适用问题有权进行解释，我们将其称为司法解释。但与西方国家不同的是，我国的司法解释在性质上是一种能够重复适用的、具有普遍约束力的抽象解释，它不同于国外的具体个案解释，这种抽象解释在许多情形下是对法律的进一步明确界限，很大程度上属于立法的边界。从这个意义上讲，司法权存在侵犯立法权的嫌疑。在缺失明确“纠偏”制度的情况下，行政机关为执法当如何选择执法依据难免处于为难境地。　　至于其他两种法律解释，首先来看立法解释，从权力分工的角度看，立法者只是向社会输入法律文本，解释法律不是立法者的事情，而是司法者或执法者的工作。立法者以解释的名义发布文件，但本质仍属于立法。既然如此，立法者就不应当具有立法解释权，立、改、废才是立法机关的本职，立法者完全可以通过修法来达到立法解释的目的。其次再来看行政解释，权力分立原则在本质上也同样要求法律解释权不能交由行政机关来行使，否则，法律解释权一旦扩大配置，将会给我国的行政管理活动带来两大问题：第一，这意味着行政机关可以自行实施行政管理活动而无须考虑立法机关的意志；第二，还意味着行政机关受司法机关的监督将成为一句空话。[2]　　我国现有的法律解释体制，尽管有其存在的价值和依据，但体制的架构确实存在法理中无法回避的困境和不足。至于立法解释、司法解释、行政解释能否成为行政执法的依据确实是一个极其复杂且大费思量的问题。首先，对立法解释而言，我们一方面强调其具有法律效力，另一方面立法解释在实践中却很少见，常被应用解释所侵犯，致使其在理论上虽可作为行政执法的依据，但因其数量不够，对行政执法的作用甚少；其次，对行政解释而言，一方面存有前已述及的缺陷，另一方面，部分行政解释程序简单，俨然行政主体内部的抽象行政行为，与依法行政中的“法”不可同日而语，行政解释作为行政执法的依据仍存在可争论的焦点；再者，对司法解释而言，虽已成为两大法系中最重要、最主要、最具权威的法律解释，但能否作为行政执法的依据，仍是一个需要认真探讨的问题。综观我国的法律解释机制，从权力的分立与制衡的角度对其进行分析，存在各种困惑与逻辑不足，严重影响着我国行政执法主体之执法依据的范围圈定。　　（二）法律解释能够作为行政执法依据的理论支撑　　近代国家学说认为，国家权力的存在是为了维护公民的权利。[3]如何保障、制约国家权力，使之一如既往地维护公民的权利，成为先贤们思考解决的问题。在最初英国思想家洛克的“三权分立”思想基础之上，法国孟德斯鸠进一步将其完善并发扬光大，创设出三权分立学说，对西方国家宪政制度的创立产生了深远的影响。按照“三权分立”学说，整个国家权力被划分为三部分，即立法权、司法权和行政权，三项权力分别由议会、法院和政府行使，三个机关之间相互分工、相互制约。孟德斯鸠主张，必须强调权力之间的分工制衡，用权力制约权力来达到防止权力滥用的目的，如若立法权与行政权相结合，则自由不再，同样道理，如若司法权不能在立法权与行政权面前保持独立，则自由也不再。假设司法权与立法权集中于一人或一个机关手中，专断的权力就将凌驾于公民的生命与自由之上，这是因为法官自己成了立法者。最严重的一种情况则是一个国家如若法律制定权、公共决议执行权、私人犯罪裁判或者争讼权也交由同一个人或者机关行使，那么这个国家一切便都完了。[4]我国虽不是实行三权分立制度，但权力分工制约思想是必须体现的。在我国人民代表大会制度下，其他行政机关、司法机关在人民代表大会的基础上产生，对其负责。全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，使人民的意志上升为国家意志、法律意志；国家行政机关行使行政权，依法行政；司法机关行使司法权，据法审判。关于法律解释的性质，理论界一直存在着“是一种权力还是一种方法”的争议，作为在具体的法律适用过程中出现的一种特殊现象，法律解释是从属于上述立法、司法和行政活动的。因此，在国家权力三权划分的意义上，主流观点将法律解释视为一种具有附属性质的隐性权力，法律解释权也并非一种独立的权力类别。据此，可以得出法律解释能够作为行政执法依据的第一个理论支撑，法律解释如果具有国家权力的属性，那么它就具有了能够成为法律依据的先决条件。在我国目前的法律解释体制下，按照“谁制定，谁解释”的运行规则，法律解释的主体必然与三种权力紧密相连并且附属于特定权力主体自身的权限，法律解释权在权力属性上当然地具有延伸意义的立法权、司法权和行政权性质，适用法律解释的过程便是三种权力运行的结果。对于立法解释与行政解释而言，它们成为行政执法的依据毫无问题，对于司法解释而言，尽管情况复杂，但从三大国家权力的职责分工来讲，作为在行政法律适用过程中用来调适法律关系重归平衡的司法权，具有终局裁决的效力，当然也对前置的行政权力具有约束性。基于此，法律解释本身所拥有的权力延伸属性决定了其能够成为执法依据的前提条件。　　另外，按照法律解释的主体和效力不同，广义上可以将法律解释划分为正式解释（有权解释）与非正式解释（无权解释）两种，区别二者的标准在于看其是否具有法律上的约束力，通常我们采用的是狭义的观点，法律解释即指的是有权解释，必须是有权主体依据有关权限对法律的具体适用进行的解释。据此可以引申出法律解释能够作为行政执法依据的第二个理论支撑，从行政法的渊源进行考察，行政法渊源作为行政法律规范的具体表现形式和载体，如果一个法律文件能够作为行政法渊源，对行政法律关系主体和行政执法行为产生普遍约束力，那么它必然也能够成为行政执法的法律依据，对行政执法机关产生拘束力，行政机关必须依据法律的规定实施行政行为。行政法学界的通说认为法律解释是行政法的法律渊源之一，认为一般渊源有宪法、法律、行政法规与部门规章、地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例，特殊渊源有法律解释、国际条约、惯例等。按照解释的主体不同，又可以将法律解释做出立法解释和应用解释两种区分，在应用解释之下再做出司法解释和行政解释之分。[5]上文已经分析，法律解释本身所拥有的权力延伸属性决定了这些有权解释均具有国家意志性、强制性、普遍性和规范性等作为法律渊源的这些基本特征。另外，通过1981年《关于加强法律解释工作的决议》以及其后一系列法律文件，在立法上也进一步对法律解释与法律具有同等效力这一内容予以明确化。受我国现有法律解释体制的影响，尽管立法解释、司法解释、行政解释在法律解释体系中存在着效力高低不同、法定拘束力强度不同以及适用人员、事项范围不同的问题，但是法律解释本身作为行政法渊源所具有的法律效力或一定的法律效力却是厘清其能否成为行政执法依据的重要理论支撑。法律解释作为行政法渊源之一，具有法律约束力，能够成为行政执法的法律依据亦是应然。　　基于以上分析，尽管法律解释作为行政执法依据确实存在着源自法理上的障碍，但是从其作为国家隐性权力的基本属性、具有法律效力的行政法渊源之一等支撑来看，法律解释在理论上是当然并且必然能够作为行政执法的法律依据。除了法理上的支持，法律解释作为行政执法依据还存有现实的需要，并且具有重要的实践价值，不仅能够明确行政机关的执法依据，为行政机关落实、完善国务院“三定规定”提供理论支持，有助于行政机关科学梳理行政执法依据，进一步明确各单位权责，合理配置行政职权；而且便于行政主体身份的确认，明确行政诉讼被告资格，满足实际部门和群众对行政行为进行准确及时监督的需要，完善法律解释机制，进而推动行政法学的发展；最终推动我国法治建设，完善有中国特色社会主义法律规范体系，为法制的统一提供保障，实现依法行政。　二、法律解释作为行政执法依据的实践问题考察虽然法律解释在理论上完全能够成为行政执法的法律依据，但在我国现有的法律解释体制下，法律解释作为执法依据面临着众多的难点，比如在重点考量将司法解释作为行政执法的依据这一关键问题时，执法实践中，有行政主体在执法中直接将司法解释作为实施行政行为的依据，也有将司法解释作为实施行政行为的参考（注意到司法解释对法院系统具有约束力和法院具有最终裁决权）。这种认识上的差异要归咎于法律解释的效力不明、法律解释间冲突解决机制缺失等。　（一）现有三类法律解释效力模糊导致能否成为执法依据困惑　　《中华人民共和国立法法》对立法解释的权限和效力进行了明确，全国人民代表大会常务委员会有权对法律进一步明确界限，并与法律效力相同。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，全国人大及其常委会是立法机关，国务院、最高司法机关是其两个实施机关（法律执行和法律适用），需要接受全国人大及其常委会的监督。[6]根据我国政体安排设计，可推导出立法解释应当在三类法律解释中具有最高的效力，司法解释和行政解释的效力相对来说要低于立法解释，立法解释能够成为行政执法的依据应当不成问题。那么司法解释和行政解释的效力层次和效力作用范围如何，却影响着行政执法依据的确定，具体表现为：一方面，行政解释的效力不明确，对司法机关而言，行政解释是否适用；另一方面，司法解释的效力也不明确，对行政机关而言，司法解释能否适用。鉴于本论题的立意限制，我们在法律解释的效力不明方面，仅分析研究司法解释在行政执法中的作用，也就是“司法解释在实践中能否成为行政执法的依据”这个问题。对行政机关而言，司法解释的效力能否适用行政执法的场域，能否成为行政执法的依据便成为一个较大的困扰。[7]　　目前，比较权威的观点认为，伴随着司法权（审判权、检察权）和行政权而产生的司法解释与行政解释，在性质上属于对法律的具体应用之解释，地位与立法权和立法解释不同，不能当然具备与立法解释相同的普遍法律效力，而只能与其对应的司法权（审判权、检察权）和行政权所适用的效力范围相同。也就是说，司法机关（审判机关、检察机关）和行政机关对法律适用的解释不能波及到其他，对除己之外的其他机关不产生约束力，而只能在本系统内部对各自的下级机关有效。另外关于最高人民法院的解释对检察机关和行政机关是否具有约束力，没有见之于法律的明文规定，理论与实践中也没有公认的界定和统一的认识，不过基于法院享有纠纷解决的最终裁决权，为了规避诉讼中的败诉结果，检察机关、行政机关在明知最高人民法院关于某一项法律条文具体解释的情况下能够自觉尊重并适用最高人民法院的解释，势必会大大争取胜诉的几率，这时，最高人民法院的司法解释当然就具有了对于其他机关的约束力。[8]理论界大致认为，司法解释对司法机关（审判机关、检察机关）具有约束力，对行政机关有参照效用。但由于人民法院对行政机关的具体行政行为具有审判监督权，行政机关通常会慎重对待司法解释。[9]　　但从司法解释对行政执法实践的影响来看，行政执法机关对待司法解释的态度仍显暧昧。在有些执法领域，有行政执法机关将司法解释奉为圭臬，但还有行政执法机关将司法解释视为执法的参照。行政机关在执法中到底是参考有关司法解释，还是直接适用司法解释，实践中存在不同的规定和做法。比如：2004年1月，国家工商行政管理总局针对吉林省工商行政管理局请示所作出的《关于行政机关可否直接适用司法解释问题的批复》中指出，司法解释指的是由我国最高司法机关（审判机关、检察机关）在适用法律过程中所作出的关于具体法律应用问题的解释，它对各级审判机关和检察机关选择适用法律均具有约束力。进而明确行政机关在从事行政管理活动时对于司法解释可以参考但不宜直接适用。该批复指出工商行政管理机关在执法办案时不能直接适用司法解释，但可以参考司法解释。又如：2010年12月，由最高人民法院出台的《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》（已于2014年2月修正），虽然该司法解释不能如同法律规定一样直接成为工商行政管理机关的执法依据，但其所具有的普遍法律效力决定了实践中无论是司法机关还是行政执法机关都应当普遍适用。因此，该解释的这些规定对实际工商行政执法具有重要的指导意义和借鉴作用，尤其是在打击虚报注册资本、虚假出资和抽逃注册资本的“两虚一逃”违法行为的专项活动中起到了无法取代的司法保障作用。[10]而在另外的场合下，行政执法则直接依据司法解释。比如：2012年10月，由河北省卫生厅出台的《河北省卫生行政执法案件办理工作规范》指出，卫生行政执法机关在调查收集书证时，应当遵守法律、法规、司法解释和规章对书证制作形式的规定。这里，司法解释即成为了行政执法的依据。2009年11月，由湖南省工商行政管理局出台的《湖南省工商行政管理机关行政执法证据规则》第46条规定，应当根据具体情况，从证据的取得是否符合法律、法规和规章的规定，并参照司法解释的要求等方面审查证据的合法性。这里的“参照”在实践中是否就是依据的效果？笔者认为，湖南省有关方面已经认识到司法解释作为行政执法依据的不妥，故用“参照”一词加以区别，但关于证据的规定，尤以司法解释规定得具体、明确、翔实，行政机关收集证据为最大程度获得法院的支持，虽然该46条中用词为“参照”，实践中恐司法解释已然成为湖南工商机关审查证据的依据。再如：根据2002年7月最高人民法院颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》70条的有关内容，经由人民法院生效的裁判文书以及仲裁机构生效的裁决文书所确认的事实，可以作为定案的依据。但如若发现该事实确存在重大问题的，则应中止诉讼，必须通过法定程序予以纠正后再行恢复。那么，在行政程序中，行政机关同样可将生效的人民法院裁判文书确认的事实作为定案依据。行政机关这样做的依据就是《关于行政诉讼证据若干问题的规定》这一司法解释。在2011年“叶思源诉厦门市工商行政管理局行政处罚案”中，被告厦门市工商行政管理局向人民法院出示的证据材料之一就是已经生效的两份民事判决书，并且结果也令人满意，审理法院予以司法认可和支持。[11]2001年7月，由国务院颁行的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的3条同样有行政执法机关可以依据司法解释而为一定行为的内容规定，确定了在依法查处违法行为时，综合考虑违法事实涉案金额、情节以及所造成的后果等，如果符合刑法和司法解释以下诸方面内容的规定，依法涉嫌构成犯罪，需要追究刑事责任的，行政执法机关应当遵照第3条之规定向公安机关移送：一是刑法中有关破坏社会主义市场经济秩序罪和妨害社会管理秩序罪等犯罪的规定；二是最高人民法院、最高人民检察院的司法解释中有关破坏社会主义市场经济秩序罪和妨害社会管理秩序罪等犯罪的规定；三是最高人民检察院、公安部的法律解释中有关经济犯罪案件追诉标准等的规定。2008年5月，最高人民法院颁布的《关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》2条第（4）项指出，卫生行政执法部门对非法行医行为采取两次行政处罚以后，如若发现再次从事非法行医行为的，应当依照《刑法》336条第1款之规定认定为“情节严重”。继而在2008年12月北京市海淀区卫生局根据最高人民法院上述《解释》，将已经被卫生行政部门行政处罚过两次，而再次非法行医者王某以“情节严重”为由依法移送至司法机关追究刑事责任。本案例中的非法行医主要是指尚未取得“医师执业证书”和“医疗机构执业许可证”的无证行医。本案的影响深远，成为了自2008年5月最高人民法院《关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》实施以来，北京市海淀区卫生局依法通过采取行政处罚和司法移送，并最终被人民法院承认，判决裁定违法者构成非法行医罪的完整案例。[12]　　由此可以看出，司法解释在能否成为行政执法依据的问题上，现有的法规范文件并未给出答案。这个问题不仅在理论界存有争议，在实务界也存在不同的做法。[13]正是这种或参照或依据的随意性，增加了司法解释效力范围的不确定性，司法解释到底能否成为行政执法的依据，亟需立法明确澄清。　　（二）各类法律解释冲突解决机制缺失导致适用执法依据不明　　按照现有的理论，立法解释、司法解释和行政解释组成了我国现有的法律解释体系，除了立法解释的数量较少之外，司法解释和行政解释由于其解释主体的多元化，其数量相当可观。数量巨大的法律解释体系，不仅在立法解释、司法解释和行政解释之间可能会发生冲突，而且同类法律解释之间也会发生冲突，比如行政解释之间或司法解释之间的冲突。若冲突解决机制不明朗，那么行政执法机关进行执法、选择执法依据时就会陷入左右为难的尴尬境地。法律解释冲突解决机制远不同于法的效力冲突解决机制，法的效力冲突可依据效力等差原则进行解决，而法律解释之间，尤其是行政解释和司法解释之间，就目前的规定而言，无法得出谁的效力高于谁，优先适用谁。[14]有学者认为，按照通常做法，立法解释的法律位阶在法律解释体系中最高，司法解释次之，行政解释低于前两者。展开来说，首先，行政解释仅能够拘束行政管理活动中的行政主体和行政相对人，审判实践中人民法院选择适用法律时应当充分重视行政解释并保障其作用的发挥，但行政解释对审判机关不具有拘束力，如果法院需要对此做出司法解释的，则以司法解释为准。[15]其次，司法解释不但对人民法院自己的审判行为有效，反过来也可以作为行政主体执法行为的依据，对其有效。最后，立法解释具有普遍拘束力，立法机关对那些与立法本意或者法律原则、法理精神相冲突的司法解释，有权进一步明确做出相应的立法解释，其他机关的行为必须以立法解释为依据。[16]当然，也有学者持不同意见，这里不再述及。　　在法律解释冲突解决方面，我国现有的法律规范文件仅有两个，一个是1981年6月10日由第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》，该文件对于最高人民法院、最高人民检察院的司法解释发生原则上分歧时的处理予以了明确，即报请全国人民代表大会常务委员会进行解释或作出决定。另一个是2006年8月27日由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，要求两院有关具体应用法律的司法解释，须向全国人民代表大会常务委员会报请备案，时间限定为自司法解释公布之日起30日内，如有特定主体认为其与法律相抵触，可以向全国人大常委会提出予以审查的书面要求。经过全国人民代表大会法律委员会以及有关专门委员审查，认为司法解释与法律规定确实相抵触，可以提出议案，要么要求最高司法机关予以修改或废止，要么申请由全国人大常委会作出立法解释。这些法律也只是对司法解释的冲突和监督进行了规定，对两院法律解释权以及做出司法解释的监督管理进行了加强，但也仅是事后监督，关于事前协调，目前的法律尚未规定。此两个法律文件中并未涉及到司法解释和行政解释之间及其各自系统内解释之间的冲突解决。由此，也为行政执法依据的选择和确定徒增迷茫。　　三、法律解释作为行政执法依据效力的应有之义　　在我国，哪些类别的法律解释（立法解释、司法解释和行政解释）可以作为行政执法的依据需要加以明确。由于我国法律解释体系繁杂、解释主体众多、解释效力不明、解释之间冲突解决机制缺失等多样态的问题，致使法律解释作为行政执法依据的考量困难重重，三类法律解释是否都应当作为行政执法的依据，还是应在一定程度上作为执法之依据，这些问题成为寻觅解决出路而不得不面对的问题。[17]据此，解决法律解释作为行政执法依据的问题必然要包括但不限于以下思路：制定具有较高法律效力的法律解释法，明确法律解释尤其是司法解释应作为行政执法的依据，明确司法解释对行政主体同样具有法律效力，统一法律解释权限配置，为执法实践提供权威支持。法律解释法是关于法律解释权限配置、冲突解决机制、法律解释的效力、解释的主体、对象和程序等的法律规范的总称。作为法律层级的法律解释法是重新配置法律解释权限、规范法律解释权行使的权威法律文件，是从根本上梳理我国目前解释体制运行不畅的要求，是对法律解释能够作为执法依据的权威回应。只有这样才能从根本上解决我国当前相关法律规定对于法律解释权配置不合理的问题，最终实现法律解释体制的和谐统一。　　（一）立法方向之一——在对现有法律解释格局不做较大变动前提下，通过立法明确各类解释的效力并健全法律解释的监督制约机制　　前文已述，关于三类法律解释的效力范围是存在不明确之处的，比如：立法解释、司法解释和行政解释各自的效力如何界定，两院的司法解释能否成为行政执法的依据等难点依然困扰着理论界和实务界，也成为研究法律解释作为执法依据命题无法绕开的问题，立法应当重点对该内容进行明确。在此命题中，鉴于立法解释与被解释的法律具有同等的效力，显然可以作为执法的依据。而行政解释是特定的行政主体对法律、法规、规章所作的解释和说明，根据行政权的属性和行政机关的层级制，上级行政机关作出的行政解释，下级行政机关进行执法时，必须作为执法的依据。接下来，关于司法解释作为执法的依据问题，司法解释是否具有普遍的法律效力，理论界存在两种截然相反的观点。持肯定观点的学者认为，鉴于司法审查本身具备的终局效力性，出于对司法公平、正义的维护考虑，有必要赋予司法解释以普遍法律效力，而且这也与司法实践中承认司法解释的普遍法律效力的个案现象相吻合，进而体现了应然性和实然性的统一；持否定观点的学者则主张，不能把司法解释等同于立法解释一样具备普遍法律效力，目前我国相关法律规定与法律具有同等效力的仅限于立法解释这一种，并没有明确司法解释是否具有普遍效力，因而这种提法既缺乏宪法依据，也没有《立法法》等法律支撑，另外他们认为，出于保障整个法律解释体制的统一性和权威性考虑，赋予司法解释以普遍法律效力也是不可取的。[18]基于上述观点，笔者认为，肯定说不符合我国政体的安排，最高司法机关由国家最高权力机关产生，受其监督，对其负责，司法解释不可能具有和立法解释般普遍的法律效力。基于权力分工制衡理论，立法解释、司法解释和行政解释应当各有自己的效力范围。[19]再来看否定说，司法解释在现有政治体制架构下虽不具有普遍的法律效力，但是按照前文所述，从权力属性、行政法渊源、法的效力等法理上的支撑来看，司法解释作为法律解释的一种，在成为行政执法依据的问题上亦有着理论上的应然性。因此，对待司法解释能否作为执法的依据问题不宜绝对化，考虑到该问题涉及法律解释之间的效力层次，故而在具体的立法设计上，应当根据立法权、司法权、行政权的分工制衡区分出一般原则以及例外情形，明确在什么情况下可以依据司法解释，什么情况下可以参考司法解释，立法需要对这个判断标准进行着力考衡（一般原则下司法解释能够作为执法依据，例外情况下仅作为执法参照），以期找出最适合我国政治体制架构的设计方案。　　另一方面，目前我国法律解释之间相互冲突如何解决，是撤销、宣告无效还是要求修正等，尚未有一个明确的规定。此外，一类法律解释对另两类法律解释的侵犯也未有明确的监督制约机制，比如：司法解释侵犯了立法解释的领域，对此司法解释应如何处理未见明确规定。同时，不能作为行政执法依据的法律解释最终成为了行政执法的直接依据（如司法解释成为行政执法的直接依据），本应由人民法院对行政解释进行判断的，而法院却放弃判断的权力直接予以认可、依据行政解释，又当如何处理，现今尚无明确规定。可见，建立完善的法律解释监督机制，明确法律解释之间效力冲突解决机制，解决法律解释效力作用领域的争议，对于回应法律解释成为执法依据的关切具有重大意义。[20]当一种法律解释不能作为执法的依据时，若有违背，法律解释监督主体应当能够依法定监督程序进行处理，或有一套监督解决机制的存在，从而使法律解释作为执法依据得以明确。　　另外，按照1981年全国人大常委会的《关于加强法律解释工作的决议》的有关内容，针对同一项法律规定，如果两院各自的解释存在原则分歧，须向全国人大常委会报请予以明确。2007年1月1日施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》要求两院在各自的审判和检察工作中所作出的具体应用法律的司法解释，须向全国人民代表大会常务委员会报请备案，如有特定主体认为其与法律相抵触，有权向全国人大常委会提出予以审查的书面要求。两个法律文件显示，全国人大常委会对两院司法解释处于一种抽象、被动的监督地位，操作性较低。在我国现有政体下，全国人大及其常委会是最高国家权力机关，最高行政机关和最高司法机关由其产生，对其负责。依此政治架构，全国人大及其常委会有权对国务院和两院进行监督，往下推之，全国人大常委会也有权监督行政解释和司法解释。全国人大常委会认为行政解释或司法解释侵犯立法解释、认为行政解释和司法解释相冲突的，应有权作出相应处理。　（二）立法方向之二——条件成熟之时，立法可以考虑统一法律解释权的配置　　我国的法律解释权限分别由国家立法机关、最高司法机关、部分行政机关行使。法律解释权限的分散配置，一方面发挥了各解释主体的专业特长，补充了成文法的不足，在法律体系和法律制度不健全的情况下，使得法律适用具有了“法”的依据；另一方面出现了各部门法律解释出于自身部门利益进行解释，各类解释权限扩张、侵犯其它领域的解释权限等情况。比如，实践中对某些法律具体应用需要作出解释的，最高司法机关通过司法解释的形式取代了原本应当由立法机关作出的立法解释。　　甚至由于解释权行使的泛滥，使得某些法律制度流于形式。比如，部分地方行政机关为了获得在有关司法诉讼活动中的有利地位，会在案件审理过程中通过上级机关对案件涉及到的法律条文作出有利于行政主体或者行政主体支持的当事人一方的法律解释，如此一来，将会破坏宪法所确立的人民法院独立审判权的依法行使。[21]　　再者，目前的法律解释权配置必然引发人们思考三类法律解释的效力位阶问题，思考各类法律解释对另外两类法律解释主体的适用问题。然而，目前的法律规定缺乏对各类法律解释的效力的明确规定，致使行政解释优于司法解释还是司法解释优位于行政解释，成为各适法主体自由裁量的对象。可见，法律解释权的分散配置发展至今，已与依法治国关于法治的要求渐行渐远，法律解释发挥的作用在利与弊的天平中偏向了弊的一端。法律解释权的分散配置所引发的法律问题、制度冲突、宪政秩序需要从根源上加以扭转，寄希望对现有解释体制的修补完善难有较佳效果。因此，在法律解释法制定过程中，明确法律解释权的统一配置，对于回答法律解释的执法依据问题具有根本意义。法律解释权的集中而非分散，避免了立法解释、司法解释、行政解释的区别及效力探讨，使复杂的问题变得简单化。　　前文已述及，立法解释、行政解释、检察解释是否有存在的必要，持否定观点的论者认为，立法机关就是创制法律，不适用法律，自然也就无进行立法解释之必要，况且，立法解释和法律修改的区别不明，立法解释的内容完全可以通过法律的修改实现，再说立法解释在实践中数量罕见，故立法机关不应当享有立法解释权。行政解释同样存在问题，行政解释和行政主体制定的其他规范性文件如何区分？行政解释应是其他规范性文件的形式之一，属于抽象行政行为。随着行政权的膨胀，特别是我国行政权优位于司法权的现状，行政权是最易侵犯行政相对人合法权益的一种权力，行政主体制定的法律解释甚至成为法院审判的依据，致使法院对行政权的司法监督流于形式。鉴于行政解释的这些问题，行政解释没必要存在，行政解释完全可以由其他规范性文件替代。　　检察解释，特别是在刑事审判中，检察解释存在侵犯法院独立进行司法审判的可能，长期饱受学者诟病。[22]　　国外在法律解释领域，法律解释权配置则较为简单，没有出现我国法律解释体制运行过程中的诸多问题。在大多数西方国家，法律解释权配置给法院，法院所做的司法解释具有最高权威性。借鉴国外成功经验，我们可以重新整合我国的法律解释体制，统一法律解释权配置，将法律解释权统一归属某机关集中行使，从根本上解决法律解释能否作为执法依据问题。至于法律解释权的统一配置思路，理论界存有多种模式，但多数认为应由最高人民法院和具体承办法官共同行使法律解释权。华东政法大学陈金钊教授建议将抽象的法律解释权交由最高人民法院统一行使，个案中具体法律解释权交由法官行使。最高人民法院胡夏冰在此基础上进行了更为详细的论述，提出我国法律解释体制可以通过四个步骤进行完善，一是取消立法解释，由司法机关负责统一行使法律解释权；二是纯化司法解释权的主体，明确人民法院的唯一地位，检察机关不再做出法律解释；三是建构多元司法解释主体，打破由最高法院统一做出解释的规定，赋予承办法官在具体案件办理过程中的解释权；四是优化司法解释质量，最大程度地契合法理精神和法律理性，须有完善的司法解释制约和监督机制作为配套措施。[23]笔者对此持赞同观点，这些学说对未来立法关于法律解释权的统一配置提供了可以借鉴的参考价值。本文首发于《行政法学研究》2016年第4期，为方便阅读故删除注释，点击“阅读原文”，查看期刊获取方式。

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刘卉：法律解释作为行政执法依据效力研究

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