财税法治的破局与立势
来源：香如故 作者：香如故 人气： 发布时间：2017-03-18
摘要：财税法治的破局与立势【副标题】 一种以关系平衡为核心的治国之路【作者】 刘剑文【作者单位】 北京大学【分类】 财税法【中文关键词】 财税法治，公共财产法，纳税人权利，公平正义，破局立势【期刊年份】 2013年【期号】 5【页码】 20【摘要】 身处大国转型
|
财税法治的破局与立势【副标题】 一种以关系平衡为核心的治国之路【作者】 刘剑文【作者单位】 北京大学【分类】 财税法【中文关键词】 财税法治，公共财产法，纳税人权利，公平正义，破局立势【期刊年份】 2013年【期号】 5【页码】 20【摘要】 身处大国转型时期，我国当前经济社会发展中出现的问题并非仅仅与经济层面上的公共财政相关，而是在于法律制度构建尚不完善、法治理念贯彻不够深入，在于系统性改革中财税法治的缺位和薄弱。财税法治可以称得上是“牵一发而动全身”的核心环节，如果灵活、有序地运转起来，必然能够温和、稳妥地推动政治、社会等各项改革的整体进程。因此，在法治建设和改革发展的时代背景下，财税法治是富有活力、充满智慧的“大国之道”，这就要求我们把握财税法作为公共财产法、纳税人权利保障法、收入分配正义之法的价值意涵，着重处理好国家与纳税人、立法机关与行政机关、中央与地方等三重主干的权力（利）关系，将权力制衡、维护人权、公平平等、民主参与、财政自治等理念融贯思维之中，从而为财税法治的上下求索行“破局”和“立势”之功。【全文】【法宝引证码】 CLI.A.1180150 ? 目次 一、导论 二、财税法治的理论溯源与价值定位 三、国家与纳税人：以民为本和良法善治 四、人大与政府：权力制衡与财政监督 五、中央与地方：财政分权与均衡协调 六、结语 一、导论 老子在《道德经》中有言“治大国若烹小鲜”，治国之道从来就非易事，既不能松散懈怠，也不宜急功近利。对于我国这个有着特殊的历史传统、文化氛围、政治环境和经济体制的大国来说，更是如此。从法律的角度检视，实践中的价值冲突和关系纠葛，其根源往往在于规则的缺失，这就要求我们通过合理设置法律规则，人为地在各种矛盾之间做出权衡性的选择或调和，从而为社会生活和国家运行提供一个公正、稳定的秩序，财税法在这一点上也不例外。进一步说，在多部门的法律体系中，财税法是一部既根本性地关涉“国计”、又深刻影响“民生”的“顶天立地”之法，它的每一次改变都影响了广大民众的境遇和国家治理的走向，对改革进程的重要性不言而喻。因此，将财税法治作为当前构建法治社会的突破口，乃至牵动多个领域系统化制度变迁的“牛鼻子”，将“理财”作为“治国”的基本途径，进而为我国探索国家治理方式转型、型塑改革新面貌疏通瓶颈，乃为大国的必要之举。 近些年来，财税法因与个人财产权保护及国家治理建设息息相关，受到了社会越来越多的关注。从“营改增”[1]持续扩围到房产税改革试点，从成品油消费税政策的出台到“国五条”[2]关于转让房产征收20％所得税的规定引发房产交易市场震动，我国的财税改革仍在前进的征途上，财税法治建设更可谓任重而道远，不但要“补课”，同时还要“上课”[3]。综观全局，我国长期以来因循的行政主导的管理方法不能成为现代国家长远的治理良径，并已经在各个领域显现一系列问题，其根源就在于缺乏一套完备的财税法律体系对多重权力（利）和利益关系进行规范的调整，将民主、制衡、公平、正义等理念融贯国家治理当中。 诚如温家宝所言，“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”[4]我们所主张的财税改革绝不仅仅是经济改革，而是法治理念和框架下的法律改革，还是温和、稳妥的政治改革和社会改革。财税法治的事业，向来就与公共财政、市场经济、民主政治、法治社会和现代国家的建设相伴而行，具有紧迫性、现实可行性和全局关键性。一言以蔽之，财税法治不仅是中国法治建设的“桥头堡”，还应被视为我国新时期延循的“大国之道”。 当下，我国财税法治的完整落实不仅要求在制度层面实现财税之法制，更要在理念层面厘清其推进纳税人权利保障和社会公平正义目标之积极意义。而在开辟财税法治路径、奠定财税法治基调的初始阶段，我们首先需要“破局”和“立势”。“破局”与“立势”这两者并非彼此分离，应当将法治、控权、民本、宪治的理念和实践贯穿“破局”和“立势”的整个过程，延伸至财税战略、财税制度、财税行为的设计和实施之中，有破有立，有攻有守，有改变有创造，有舍弃有坚持，才能最终走出财税法治的光明道路、铸就法治国家的巍巍殿堂。 更进一步说，法治的核心是实现社会公平正义，在某种程度上正义缺失正是我国当下转型的最大问题之一，而旨在促进公平正义和纳税人权利保护的财税法治便足以成为撑起“中国梦”、全体纳税人之梦的主干能量。“中国梦”在追求民富国强、民族振兴的同时，包含着对公平正义、民主法制、公民成长的希冀，两者缺一不可。唯有从搭建法治形式和培养法治精神这两方面出发，塑造具有中国特色、中国风格和中国气派的财税法，才能有效地“破局”、雄伟地“立势”，打通经由法治财税走向法治中国、和谐中国的“圆梦之路”。展望未来，前方的财税改革仍免不了遇到新挑战，也会遭遇制度惯性的强大阻力，只有坚持用法治思维和法治方式指导进程，才能稳妥、有效地化解各种矛盾，这就要求应通过法律层面的博弈来理性商谈、凝聚共识和赢得谅解。因此，改革难题的解决及正义社会的营造需要我们坚定秉持法治思维、自觉运用法治方式，财税法治是我国应当紧紧把握、牢牢遵循的治国之道。 二、财税法治的理论溯源与价值定位 回顾财税法及财税法学的发展历程，它在新中国成立之初，很长一段时间内曾被视为行政法的一部分，继而又被视为经济法的一部分。[5]但随着不断地壮大和成熟，人们对其的定位发生了潜移默化的转变，财税法得以日渐重塑并开始摆脱对行政法或者经济法的依赖，成为包容丰富而又自成一家的交叉性、综合性法律体系或称为“领域法学”。因此，我们不应只局限于财税立法的行政管理功能，不应将其仅视为政府宏观调控的便利工具，而应当把它视为社会财富公正分配的利器、纳税人权利保护体系的一个组成部分，回归公共财产法、纳税人权利保障法和收入分配正义法的性质定位。 （一）财税法的学科属性：公共财产法 在现代法治进程中，私人财产权的重要性是不言而喻的，它的勃兴也是市场经济发展的应有之义，所以，各国均为实现与保护私人财产权提供了精细的制度安排。但从各国现有以财产权保护为核心的制度来看，当前财产权的制度保障仍以私法规则为主。因此，有必要突破纯粹从私法角度界定财产法的传统观念，关注财产法的公共之维，进而将财税法纳入广义财产法的规范体系，并将其属性重新界定为“公共财产法”。 我们将财税法的性质界定为“公共财产法”，原因在于：一方面，从消极的角度看，随着政府行政职能的扩张和公共领域事务的复杂化，纳税人的私有财产仅由私法保护远远不够，还需要公法的有效保护。相比之下，私法调整私人横向财产关系，实现私人之间的利益平衡，以民商法为主体；公法则规制纵向财产关系，保障私人与政府之间的利益平衡，以财税法为主体。只有将两者有机衔接和结合起来，才能全面建构纳税人权利保护的规范链条，真切地反映现代财产法的全貌。另一方面，从积极的角度看，国家的产生来源于对私人财产权保护的需要，作为组织体的国家必须维持一定的物质基础，以实现私人财产权的保护。为保证国家履行其职能所必需的物质基础，必须由人民将其受国家保护的财产中的一部分收益让渡给国家所有，即以财税法所规定的税收的形式转让其财产。“国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所余财产的安全或快乐地享用。”[6]在这个角度上，国家从纳税人处征得的财政收入理应称为“公共则产”，财税法作为对这笔财政收入的筹集、管理和使用（或分配）等整个流程的规制之法，作为对国家利用这笔资金充分地为公共事业服务的保障之法，自然就是“公共财产法”。 将财税法定位为财产法、公共财产法，除了能够转变观察世界的视角之外，还有助于更好地实现协商与合作的目标，使公有财产与私人财产各尽其用、和睦共存。在这种新思维下，政府与纳税人是共存于同一片时空之下的两类主体，政府依法享有公有财产权力，正是纳税人的公共空间得以扩展、并享受高质量的公共生活的必然吁求，而公有财产与私人财产间的分界线应该如何厘清则为财税法的核心命题，亦为纳税人广泛商谈和自愿同意下的产物。因此，当现代财税法回归到“公共财产法”这一法律范畴，便有利于矫正政府与纳税人之间财产关系的对抗性，缓和征纳双方的紧张和对峙格局，进而形成一种良性互动、重视协商和合作的现代财税法律文化。 作为对公共财政的法学解读，公共财产法使得公共财产的保护成为服务性的政府行为，其出发点和归宿均为最大限度地保障纳税人的合法权益。将财税法定性为公共财产法，可以使财税法的理念和内容产生深刻变革，增强财税法的独立性[7]，拓展财税法发展的无限空间。 （二）财税法的精神内核：控权与保障纳税人权利 在民主权利日渐得到彰显的现代国家，对私人财产课税，就其本质而言，实为国家面对私人财产伸出的扶持之手。私人财产课税法治化，便是实现税法对私人财产权“扶持作用”的重要前提和途径。也就是说，财税权力不再只是国家汲取能力的体现，财税法体现了对纳税人财产权益的扶持和对行政征税权力的约束。 私人财产权作为一种排他性的对世权，一般被认为不仅包含了排除其他平等主体的侵害，更应包括“权利人得对抗来自公权力侵害”的内容。在国家公权力体系中，课税权最先、最直接地与私人财产权发生关联，税收是对私人财产的正当的和初次的索取。既如此，税法对私法保护下的私人财产权而言是一个在先的前提，[8]只有税法构建起限制国家征税权非法侵夺的抵御体系，私人财产权才能获得在私法规范中自由行使的可能。正是基于税法保护对于私人财产保护的重要意义，通过课税法治化以规范国家公权力对私人财产的限制行为，并避免过度侵害现象的出现，就凸显其必要性了。 具体而言，对纳税主体、课税对象、归属关系及课税标准等直接决定纳税义务成立的诸项要素，在税法中明确、具体地加以规定，并确定“仅于具体的经济生活事件及行为，可以被涵摄于法律的抽象构成要件前提之下时，国家征税权才可成立”，从而使纳税人在行使其私人财产权时可以预测由此可能产生的税收负担。征税机关必须严格在税法所规定的征税权内容、客体及范围内，进行税收的课征。此外，税法还通过对国家征税权行使步骤、方式的规定，构建私人财产权的程序法保护，征税机关只有在依照法定权限和法定程序的情况下，才能实施征收行为。通过程序所特有的时间和空间的有序性，能够最直接地制约征税权的扩张，保护私人财产权在税收课征过程中不受公权力的随意侵犯。 因此，私人财产权的私法与税法的双重保护是私人财产神圣不可侵犯的宪法地位的应有之义。我们强调财税法治，是因为无论从权力与权利关系的抽象层面，还是从私人财产权保护的具体层面，实现私人财产课税法治化，是真正发挥税收对纳税人的扶持效用的前提条件和最优途径。财税法治体现了纳税人利益与国家利益的和谐统一，既有利于国家的稳定、社会的和谐，又保障了个人的生存和发展。 （三）财税法的功能意涵：收入分配正义 作为对私人财产与公共财产的规范性界分，财税法与收入分配改革具有制度上的相互契合和逻辑上的内在联系，它天然地具有收入分配功能，并在市场经济的特定语境下体现了分配正义的内在价值。可以说，分配正义是引领收入分配与财税法制创新的共同．价值与目标，而其内涵在我国当前主要体现为对公平的重视。 法律可以被理解为资源配置的手段，财税法在资源配置的过程中具有促进分配正义的价值。“正义是社会制度的首要价值。……法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”[9]作为社会财富的分配机制与社会关系调整机制，财税法同样必须以正义为最高价值。与其他法律制度不同的是，由于财税法本身就是在国民收入分配领域发挥作用的法律部门，所以它对于促进分配正义实现的作用更为直接。 在我国当前的收入分配中，分配正义的主要内涵应该倾向于平等和公平的价值组合，这既是我国当前收入分配改革的指导思想，也是财税法治与创新的目标之一。财税法中的很多原则或者法律规则都体现这样的价值追求，例如，财政平等作为财税法的基本原则之一，被认为是财税法所追求的价值，能够直接促进分配正义的实现。财政平等也可以理解为财政上的公平对待，既包括形式公平，又包括实质公平；体现在财政收入领域，也体现在财政支出领域；同时，还表现为中央地方财力的平衡与协调。在我国当前的收入分配中，收入差距过大、贫富两极化的趋势正是忽视财政平等原则的后果。因此，有必要强调财税法的这一原则对收入分配改革的重要意义。财政平等主义的确立和有效发挥作用，有助于从制度上缩小各种不合理的差距，从心理上增强人们对消除不平等现象的信心，有利于将社会的矛盾控制在人们的心理承受能力以内，创造一种平等和谐的竞争环境，[10]为政府的财税行为奠定合理性基础。 收入分配，从经济的角度看，沟通着生产和消费；从法律的角度看，连接着政府和市场主体及其利益。财税法在国民收入分配改革中发挥作用的机制就在于以其独特的结构与功能对政府、企业与居民的利益进行公平合理的配置，以实现分配正义的价值目标。应当承认，收入分配不公之所以成为我国当下凸出的社会矛盾，在较大程度上与财税体制改革滞后、财税法制不健全有关。强化财税的正义导向、民主参与以及法律规范，有利于化解这些矛盾，促进社会的稳定与和谐。具有财产法属性的财税法，强调对国家和纳税人财产权的平等保护；量能课税、税负公平，实现全体纳税人的公共服务和基本社会保障，对弱势群体进行财政倾斜，通过财政转移支付支持我国欠发达地区的发展，这些都是分配正义在财税法领域的直接体现。可以说，财税法作为分配正义之法，其实质是从理念上符合分配正义的内涵。在法治国家中，收入分配规则唯有符合法治秩序下公平正义的要求，才能正当和合理。我们的结论也正是从这个意义上得出：分配正义不仅是收入分配的基本原则，也是财税法的核心价值。 三、国家与纳税人：以民为本和良法善治 负担着强烈的“税痛感”，纳税人难免产生较强的纳税抗拒心理，国家与纳税人间的冲突似乎愈演愈烈。要规制纳税人的逃、漏税现象，行政围堵的方法固然重要，但是，制定良法、实现法治，才是长久之计。同时，为了防范政府官员的贪腐、滥用职权行为，预算公开与社会公众参与应当纳入日程并逐步推进，形成严密的监控体系。只有在财政民主的理念和制度框架中，实现形式意义及实质意义上的财税法治，并发挥向社会公开和纳税人参与的力量，才能构建出一个“良法善治”的国家。 （一）财政民主的构建 所谓财政民主，就是政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式来理政府之财。财政作为国家主要的经济来源，不仅是政府经济收入与经济支出的反映，更体现了经济资源在国家和公民之间的分配，涉及一国基本的政治决定过程。因此，财政民主，不仅体现了宪政与法治精神，更体现了政治民主和经济民主的统一。[11] 作为宪法实施的有效途径，财政民主是公民权利与国家权力和谐运作的基础。由于国家的强势地位，对公民的私有财产权，一方面需要通过宪法以及民事法律进行宣示和具体保护，另一方面需要对国家财政权进行有效的限制，因此，宪法背景下民主的实质是建立在公民财产权与政府财政权互动的基础上。[12]在确保公民财产权的税收国家，财政收入仰赖公民的财产或财产权的让渡。公民同意是国家财政权形成的合法性基础，财政权必须以保护公民私有财产权为目的和归依，而财政民主则是公民财产权实现的制度基础。 由于财政民主事关一国基本政治制度、经济制度，它的完成程度牵动着一国基本的民主化、法治化进程。虽然基本的法律制度对财政民主做了初步的制度安排，但反观我国当前的财税建设，民主缺失的现象不容忽视。拿预算民主的实践状况来说，新中国成立以来，我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的：一是1956年黄河规划和三门峡水电站工程建设项目；二是1992年三峡工程建设项目。而南水北调工程其投资总额达3500亿，建设工期30年；国家大剧院50亿的预算，都未提交全国人大审议批准[13]。这不能不说是对公民在重大财政事项的决定权方面的剥夺。 有鉴于此，应当对我国的财政民主进行制度重构，以推进社会演化和路径变迁。首要的，对财政民主进行制度重构必须对公民与国家的关系有明确而清醒的认识。提供好的公共服务、营造好的公共环境是国家存在的唯一理由，在市场经济制度和宪政民主的政治制度下，纳税人是国家的主人，缴纳税收是作为购买政府公共服务的对价。财政民主意味着纳税人对其支付对价的认可，也意味着对其接收的公共服务的认可。因此，纳税人有权了解自己应该交多少钱、交出去的钱花在了哪里，这就是财政民主的最通俗表达。民主是立法权正当性的基础，立法权又可以为行政权和司法权提供合法性的依据或基础，最终的目标在于实现个人福利的最大化。公民对政治民主的关注最终落实于经济民主的实现程度，落实于个人经济权利的受保护与实现程度。和谐社会目标的提出便是将对公民的权利保护和实现分解在各个层面，财政民主的最终落脚点也是如此，“实用主义将战胜经济规律。”[14]我们不仅应思考如何约束权力从而不伤害民主，还应关注如何以权力推进民主；不仅应限制立法机关的授权，还应关注授权立法中利益平衡的民主化考量。 （二）财税法治的整体化路径 正所谓“罗马城不能一日建成”，财税法治是一个系统化进程，形式法定与实质公平均为重中之重。也就是说，财税法治不仅要在制度层面建立法律规则，更要在理念层面厘清其推进国民权利保障和社会公平正义目标实现的积极意义。 一方面，税收法定是税收法治的形式要素和程序性保障。税收法定原则，是现代法治主义在课税、征税上的具体体现，是税法中最为重要的基本原则。税收法定原则要求，如果没有相应法律作前提，国家不能征税，公民也没有纳税的义务。税收法定的本旨在于规范国家机关权力的运用，同时保障纳税人的权益，贯穿于税收立法、执法乃至可能出现的税收纠纷解决的各个环节。它最早可以追溯到1215年的英国大宪章，“一切盾金或援助金，如不基于朕之王国的一般评议会的决定，则在朕之王国内不允许课税。”[15]“无代表则无税”（No taxation withoutrepresentation）的思想在其后数百年英国、美国、法国等国的资产阶级革命中扮演了重要角色，并逐渐发展成较为丰满的内容体系落实于财税实践之中。对于税收法定原则，除了我国《宪法》第56条的隐含性规定[16]之外，其在《立法法》、《税收征收管理法》等法律中得到体现，但由于现有的规定难以涵摄税收法定原则应包括的多方面内容，因而仍有必要从课税要素法定、课税要素明确、依法稽征等角度出发，加以全面地落实和规范。 另一方面，税收公平是税收法治的品格要素和内质性保障。公平正义构成了人对法律最单纯也最复杂的信任基础，是国家的基本职能及其对国民的基本义务。税收公平原则，通常指纳税人的地位必须平等，税收负担在纳税人之间进行公平分配。相对于税收法定原则的形式层面的要求，税收公平则更注重实质，即税收立法、税收执法过程中如何真正体现“公平”价值。实际上，对公平的追求同样也是课税法治化的题中之意，是更高层次的要求；如果没有税收公平原则指引，徒具其表的税收法定可能带来的是“恶法之治”。就公平的内容来说，公平本身即包括经济公平和社会公平两个层次。其中，税收的经济公平是市场机制的内在要求，由平等竞争条件下的市场分配规则自发实现，这是一种较低层次上的公平；税收的社会公平则着眼于将人们的收入差距保持在社会能接受的合理范围之内。税法所起到的公平效用，主要体现在实现社会公平上，比如所得税的累进税制，对纳税能力高的人多征税，对纳税能力低的人少征税，对低于扣除标准的免征或给予一定的补贴，都体现了追求税收的社会公平的精神。 如上所言，财税法治涉及诸多方面，要从形式法治迈向实质法治，无论是理念的确立，还是制度的建构与协调，都需遵循一定的路径。对此，日本著名税法学家北野弘久教授曾提出税收法定主义三阶段划分理论，主张先以法定的形式规定税收，再到用实体正义法理构建现代税法，进而立足于维护纳税人基本权利，将租税的征收与使用相统一。[17]笔者认为，同时满足这三个层次的要求是税收法定主义的最理想境界，也是我国税收法治建设的目标。在当前形势下，我国的财税法治建设首先力图做到的是形式层面的税收法定，即税收立法、税收执法和税收纠纷解决等各个过程都有法可依，在此基础上，我们才具备了追求实质正义和宪政层面保护纳税人权利的条件。当然，在实现第一层次法治化要求的过程中，应该在制定每一个法律文本时，注意考察立法内容是否实质性地体现了公平、正义，是否真正有利于保护人权，养成一种从宪政、人权角度思考问题的习惯。 （三）预算公开的制度建设 所谓预算公开，意即预算的依据以及预算的编制、执行和决算的全部过程，不仅要经过国家权力机关审批，同时还要通过新闻媒介向社会公布宣传；通过接受来自人大、公众以及舆论的多重监督，旨在从根本上遏制各种违法乱纪的行政行为，防治贪腐现象。在中国共产党“十八大”报告有关推进政治体制改革的篇章中，提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”[18]，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。笔者认为，这一新提法具有丰富的内涵和重要的时代意义，最为关键的是强调要将政府开支的全部信息、相关文件材料置于公众监督之下，以便于公众对政府理财活动的有序参与、管控和监督。这对我国的财政工作和法治工作来说无疑是一场“革命”，也是一个重大的飞跃。 预算制度作为现代宪政国家财政体系中的核心制度，其功能和本质在于对政府财政行为进行民主化、法治化的监控，这与公共财政、民主法治的理念一脉相承。国家最佳的理财方式就是看管好政府的“钱袋子”，这个“钱袋子”既关系到横向维度的立法机关与行政机关间的关系，又关系到纵向维度的中央与地方间的关系；既涉及宏观层面的国家治理与长治久安，又涉及微观层面的千家万户的切身利益。要想有效控制住这个“钱袋子”，就要保证“钱袋子”的公开、透明和民主，预算公开的重要性由此显现。 而在反腐倡廉形势依然非常严峻的现实环境下，预算公开作为防治权力腐败的利器，具有鲜明的现实意义。对于反腐败这一新时期难题，笔者认为，立足于当前我国的实际国情和现有实践成果，更具可行性的公共财产公开制度应当先行一步。在财政监督之中，严格来说信息公开的进程包括两大阶段，即预算公开和官员私人财产公示，但在当前形势下，考虑到我国传统的、现实的、经济的、政治的等诸多因素，[19]预算公开或可优先大力出击，再渐进地同步推动或者紧密促使官员财产公示，将这两个步骤相互结合、彼此衔接，从而以一种相对缓和、理性的方式逐渐强化财政监督。也就是说，在反腐败的整体进路中，应当以统一、细化的预算为平台，优先实现国家公共财产公开，并密切关注官员私人财产公示的跟进，探寻一种冲突相对较小、效果更为明显的改革策略，进而构建起一个完整的权力监督体系，从源头上遏制与防治腐败，促进政府的廉明和社会的和谐。 在具体的实现路径上，预算公开不能仅靠某种制度“单兵突进”，而是一个综合治理体系和系统化工程。要让预算公开成为制度反腐的一项常态化举措，就应促进预算公开的规范化和法治化，这要求我们在法律法规中对实体权利、程序规则和责任追究等做出相应的规定，并在实践中将落实人大的预算审批监督与调动民众的参与式监督相结合，形成顶层的制度设计与倒逼的参与机制相互呼应的民主图景，唯其如此，反腐败进路中的公共财产公开也就为之不远了。 四、人大与政府：权力制衡与财政监督 中国共产党“十八大”报告指出，应当支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督。[20]面对当前人大与政府间立法权、预算权配置失衡的状况，我们要想建构宪政体制下的行政权力制约制度，关键就在于通过权力主体的合理定位、权力内容的有效分工与权力运行程序的理性设置，约束行政机关任意和不当的授权立法，并确保行政机关在预算问题上接受立法机关的监督。 （一）税收授权立法的规范 在2013年3月召开的十二届人大一次会议上，全国人大代表赵冬苓联合31位代表，将《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》正式上交本届全国人民代表大会议案组，此举引起了各界的广泛支持，激发了专家学者、社会民众对人大税收立法权的热烈讨论。[21]从社会各界的热烈响应中可以看出，越来越多的人认识到，全国人大收回税收立法授权是对税收法定原则的践行，是当前改革进程中运用法治民主思维、回应时代吁求的重要举措。 所谓授权立法，即指依法将立法机关的部分立法权授予行政机关行使。在我国税收法制建设的过程中，由于立法条件不成熟等原因，立法机关采取赋予最高行政机关有限的税收立法权的方式进行授权立法，于1984年、1985年先后进行了两次较大规模的授权。综观我国近30年立法实践，在税收立法中税收授权立法占主导地位，以致税收行政法规为主、税收法律为辅，成为目前我国税收法律体系的一个突出的阶段性特征。除《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》及《税收征收管理法》是由全国人大及其常委会制定的以外，其他领域的税收实体或程序性事项均由国务院及财税行政主管部门制定行政法规和行政规章。诚然，这种局面是由我国的社会、历史发展背景及现阶段的政治、经济发展情况决定的，其存在具有一定的必然性及合理性。在我国特定时期，税收授权立法使各种税收法律关系能够及时得到法律规范的调整，促进了税法体系的日渐完善，客观上推进了税制改革，为经济体制改革的顺利进行提供了制度保证。但我们也应清醒地认识到，随着社会主义市场经济的发展与民主法治理念的日渐强化，过量、不当、失范的税收授权立法已经产生了一定的消极影响，导致了行政权力的恶性膨胀，延缓了财税法治进程。 税收授权立法的弊端主要体现在：其一，与税收法定原则相悖，不利于约束行政权力和维护纳税人权利；其二，过度的授权立法易导致行政部门利益的制度化，缺乏科学统筹和综合协调；其三，对民意的体现远不及人大立法那么充分，法律的民主和透明程度较为不足；其四，缺乏正当性和正义性，降低了纳税人的遵从度和自觉认同，使得税收行政执法的成本提高、社会矛盾加剧。有鉴于此，遵循税收法定原则的基本要求，对财税领域的授权立法进行规制，这在法治建设的今天已经刻不容缓。尽管全国人大常委会已于2009年6月废止了1984年的税收立法授权，但国务院依据1985年全国人大有关经济体制改革和对外开放方面的授权，制定了数量众多的税收暂行条例。在这种背景下，呼吁全国人大收回财税立法权，无疑回应了民主建设、依法治国的时代要求，也为我国的改革发展开启了一条充满希望的路径。随着我国税收立法体制的进一步改革和社会主义市场经济体制的日臻完善，税收法定原则必然要求我们构建一个以税收法律为主、税收行政法规为辅的新型税收法律体系，以此作为保障纳税人基本权利、规范政府权力的我国税收法律制度体系建设的目标。当前，我们需要促成的是，依据《立法法》择机废止1985年全国人大发布的税收立法授权，结合税收法定主义、授权明确性原则的要求，规制授权立法，构建合理、正当的财税法律体系，为纳税人的生产、生活和国家经济的稳定发展提供规范保障。 （二）人大预算监督职能的归位 正如上文所述，全国人大收回税收立法授权、规范财税法律体系的工作势在必行。而在社会主义法律体系已经形成的新形势下，全国人大[22]在进一步完善立法的同时，仍需着力加强预算监督，促进工作重点向强化预算审批职能方面转移，不断发挥人大法定权能的综合效应、提高理财治国能力，从而打破固化的利益格局[23]，推动国家权力的合理配置和和谐社会的构建，并且实现人民富足、国家强盛的治国目标。 根据《宪法》的规定，全国人大是我国的最高权力机关，既享有对基本事项的立法权，又享有监督行政机关、审判机关和检察机关的权力。“根本大法”赋予的双重职能奠定了全国人大的宪政品质，也决定了其“一体两翼”的工作目标。要想掌控国家的“钱袋子”，财政监督过程中最为核心的权力无疑是人大的预算监督权，即在预算案的形成、审批和执行的全过程中，人大作为国家权力机关进行监管和督察的权力。[24]人大通过行使预算权，让其他国家机关的每笔收支都清晰地呈现在权力机关的眼前，接受严格的审查。所以，在对政府的监督体系中，预算监督是最基本、最重要，也是最有效的。 与立法职能的行使现状相比，全国人大的财政监督权显得较为薄弱，预算审批权未能充分、完整地行使，预算权横向配置不够合理。笔者认为，民主社会、法治国家的构建不是仅靠书面的法律文件就能自动实现的，面对现实中的种种情形，只有切实发挥人大的监督权，才能为公共财政的有序运作保驾护航。因此，当前阶段，随着社会主义法律体系的形成，全国人大应当更加重视《宪法》赋予它的监督权。在财政监督上，全国人大应当更好地发挥预算监督权，加强对预决算的审批力度，进而控制政府活动。具体来说，一方面，人大应当将对政府的预算监督贯穿到预算周期的全过程。这包括，人大更加积极主动地参与行政机关的预算编制活动、全面细致地审批预算草案并被赋予预算修正权、在预算案的执行阶段施以实施的监督和调整、在预算执行后加强对结果的审计反馈和绩效评价等。另一方面，人大应当加强议事规则和制度[25]的构建，并增强有关工作机构的组织建设，充实专业人员的编制。在专业化治理的时代，要想强化全国人大的监督功能，就必须健全其工作机构、增加人员编制，并提高他们的职业素养和业务能力。 在新形势下，全国人大不仅应当加快立法、完善法律体系，还应当将其工作重点放在充分行使《宪法》赋予的监督权上，尤以预算监督权为重。通过人大双重职能的“两翼齐飞”，为政治、经济、社会体制改革提供强大的助推力，更加有效地解决官员贪腐问题，并积极回应社会重大民生建设的迫切需求。[26]只有全国人大将落实预算监督作为一项工作重点，治国理念和治国方式实现向“理财治国”和公共预算的转型，才能建设一个愈加强大、法治化的现代中国，推动国家的长治久安和繁荣富强。 五、中央与地方：财政分权与均衡协调 作为法治的重要根源，财税制度的法治化也离不开对财政权配置的规范。在中央与地方之间，财政分权既能激发地方的创造力和发展动力，又有助于中央保持较强的控制能力，是一项成功的制度选择。在财政分权中，除了中央与地方对财政权力的合理划分之外，财政转移支付制度通过对欠发达的地区施以有针对性的财力弥补，有效地实现财政均等化和区际公平性。自1994年分税制改革以来，我国的财政分权制度已经初具雏形，但仍然存在较多需要完善的地方，不管是构建财政分权的法律框架，还是规范转移支付制度，抑或应对地方发债等新出现的问题，都需要进行法治化的讨论。 （一）财政分权的法治化架构 财政分权是一国宪政制度和财政制度的重要组成部分，关涉一国的宏观治理状况，与公民基本权利的保障、权力制约机制的建立健全和民主管理等具有极其密切的关系。良好的财政分权体系有利于构建社会主义和谐社会、实施依法治国方略。目前，我国中央与地方关系的矛盾主要表现在中央与地方财政关系的失衡，在财政分权的模式、内容、程序等方面都存在着法律的缺失或不规范之处。在经济体制改革的攻坚阶段和转型期，诸多改革都与财政分权具有密切关系，如预算、税收、义务教育、医疗保险和社会保障改革等。合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制，对于上述相关改革目标的实现是十分必要的。 中央与地方间的财政权划分对于政府和国民而言都是极为重要的，对于政府而言，“无财则无政”。在财政资源既定的情况下，财政权在中央和地方政府之间的配置直接影响各级政府行政职权的履行，也进而影响不同地区的公民足以享受的公共物品。各地政府所享有的财政权在很大程度直接决定了各地政府所提供的公共服务的水平。政府所提供的公共服务的水平又直接决定了本地公民的基本权利的实现的水平。可以说，自治行政，必然以财政自主为重心。[27]财政权力在各级政府之间的合理划分，实际上关系到各级地方政府行政职权的履行，关系到各级政府在整个国家政权机关体系中的地位，甚至关系到地方自治与国家结构和国家体制等国家运行的根本性问题。 很长一段时期，在我国以中央政府为主导的行政管理体制下，中央政府掌握财权配置的决定权，这使得地方政府财权方面的需求有可能被有意无意地忽视。这种行政式的财政分权模式所导致的财政分权的随意性、不稳定性和非权威性，已成为我国公共财政体制建立的重要掣肘，严重影响我国财政收支划分制度的完善以及经济体制改革的推进。将现实国情结合理论分析来看，由于我国幅员辽阔，各地所需公共物品的数量和质量也有很大的差别，加上经济发展不平衡，由中央在全国范围内对各地的公共物品的提供进行统一安排，显然是不可能的。因此，由各级政府提供层次不同的公共物品，保证各地政府能够从本地的特殊情况和经济发展的要求出发提供适合于本地的公共物品，是极为必要的。[28]由此可见，财政权的合理配置关系到全国各地居民都享有大致相同的公共服务水平，关涉各地居民的基本权利的实现。因此，财政权限的划分不应当由行政主导，而应当纳人法律的轨道中，使其成为一种稳定的规范化的制度供给。考虑到我国财政领域的立法传统和财政分权在公共财政体制中的基础地位，我们有必要在宪法中对财政分权的基本原则和主要框架予以规定，与此同时，还应制定专门的立法回应中央和地方的财政权限划分问题，以保证中央和地方在事权和财权划分的安定性和可预期性，即由全国人民代表大会制定在全国范围内统一适用的《财政收支划分法》，对中央和地方各级政府之间权限划分的标准、范围和方式予以统一的规定，全面构建中央和地方各级政府的财政权限。 （二）财政均衡与转移支付的规范化 在各地财政收入失衡的情况下，各地财力的适当调整十分重要。以法定的形式在各级政府、各区域政府之间进行财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间进行再分配则是相当必要的，这便是财政转移支付。深化财税体制改革，加强财政法制建设是进一步完善中国社会主义市场经济体制的重要举措，财政转移支付制度的改革与完善则为其中重要的一环。 从学理上看，财政转移支付制度与公共产品外部性理论、分权与制衡理论、宏观调控理论等一脉相承，具有丰富的价值意涵。通过政府对政府、政府对个人的财政资金转移，财政转移支付的目的在于达到财政能力均等化，实现社会公平，在尽可能的幅度内缩小地区、居民间贫富差距，维护政治稳定，推动经济平衡发展。一方面，财政转移支付主要从地区差异调整的角度来实现社会公平的，通过财政均衡手段，达到“竞争性的均等”或者是平衡管辖权以保证稳定政府间的竞争。[29]另一方面，财政转移支付还强调对企业、居民的财政补贴，通过对特定社会阶层的收入调整来实现分配正义。所以，财政转移支付和财政转移支付法天然地是以实现社会公平和正义作为宗旨的制度，具有丰富的公平正义和和谐理念。[30] 我国的财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的，现行财政转移支付的主要规范性文件是1995年财政部颁发的《过渡期财政转移支付办法》（以下简称《办法》）。作为一种过渡性的制度，《办法》带有较深的旧体制的烙印，主要体现在：其一，财政转移支付资金的分配不规范，缺乏公平合理的标准。在财力转移上，尚未建立一套科学而完善的计算公式和测算办法，资金的分配缺乏科学的依据。[31]其二，财政转移支付的结构失衡，专项转移支付缺乏监督。在我国财政转移支付的内部结构中，以缩小地区间财力差距、实现地区间基本公共服务能力均等化为目标的一般性转移支付的比重较小，而以具体项目和政策补助为目标的专项转移支付的比重偏高，导致转移支付的过程不透明、财政监督的难度加大，诱发了一些寻租行为。其三，财政转移支付的立法层次较低，缺乏法律权威性。我国现行政府间财政转移支付制度依据的主要是《办法》，该《办法》属于行政规章的层次，立法层次较低，容易导致法律规定缺乏权威性、制度的稳定性较差、立法的科学性和民主性难以保证等不良后果。 为了解决上述问题，我们需要对财政转移支付立法进行系统并有针对性的改进。一方面，为完善我国财政转移支付立法，应当简化和完善我国当前杂乱的政府间转移支付形式，重新归并、整合现有的政府间财政转移支付形式，即确立一般目的（均等化）转移支付、特定目的转移支付和政策性转移支付三种基本的转移支付形式，[32]建立起以一般目的转移支付为重点、以特定目的转移支付相配合、以政策性转移支付为补充的复合型财政转移支付形式。另一方面，我国应完善在分配转移支付资金时采用的客观标准和计算公式，以减少转移支付资金分配的随意性，增加转移支付制度的透明度，避免与地方政府不必要的讨价还价。在这一点上，采用国际上通用的“因素法”来替代现行的“基数法”是一个必然的选择，这有利于提高转移支付的透明度和公正性，规范中央与地方之间的财政关系，提高财政管理的科学化程度。 （三）对地方政府发债的审慎规制 近年来，地方政府债务问题已经引起社会的广泛关注和高度重视。与之相关，在《预算法》修改过程中围绕着“是否应当赋予地方政府发债权”问题的讨论越发激烈。对此，笔者认为，在欧债危机教训深刻、我国地方政府债务和风险急剧上升且缺乏有效配套制度安排的情况下，必须从严规范地方债务。 《预算法》规定，地方政府不得自行发放地方政府债券，[33]这是禁止地方政府自行发行地方债的法律依据。然而，现行《预算法》制定于20世纪90年代，有些规定已经不能完全适应当前的经济、社会和法制发展的需要，修改《预算法》的呼声在近年来愈加强烈。而在修法之前，我国其实也已经有若干“应急措施”突破了现行《预算法》的上述限制。比如在2009年，为了应对国际金融危机，我国通过中央财政代发地方政府债券的形式，于当年发行2000亿元地方债，并将其纳入地方预算构成地方债务；而2011年下半年，国务院批准在地方政府财政实力较强的上海市、深圳市等四地启动地方政府自行发债试点。尽管如此，2012年6月，在提交全国人大常委会审议的《预算法修正案草案（二审稿）》中，仍坚持了现行《预算法》关于地方政府不得自行发放政府债券的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这一新的立法动向，表现出中央决策层在赋予地方政府发行地方债券问题上的慎重态度。[34] 冷静地看，我国财税制度从来就不是孤立的，而是一个有机联系的整体，地方政府发债权问题也是如此。这就要求地方政府债券制度的建立一定要放在我国整体财政体制改革中考虑，包括中央与地方间关系、体制改革的进程等。其中，尤其应当引起人们重视的是政府财政风险应对机制，比如地方政府破产制度。既然要赋予地方政府发债权，就必须要考虑到债务风险问题，国外地方债券制度的建立有财政紧急状态应对制度和政府破产制度相匹配。在我国现阶段缺乏上述配套制度的情况下，若是地方政府债券制度孤立地存在，且不论该制度在现实当中的实效会大打折扣，单是其可能带来的财政危机乃至社会危机，就足以引起高度警醒。因此，要真正将地方政府的发债行为纳人法制轨道，绝非仅仅靠《预算法》中增加一条规定便可解决，而应首先制定一系列的配套法律、法规，例如《政府公债法》等。否则，赋予地方政府发债权所带来的财政风险便无法控制。 诚然，基于财政联邦主义和分散财政风险的考量，赋予地方政府发债权具有保障区域公共物品有效供给等积极因素，因而允许地方政府发债有其合理性。但是，鉴于当前欧债危机教训深刻、我国地方政府债务急剧上升，考虑到地方自行发债是对现行《预算法》和财政体制的重大突破，因此，在我国尚缺乏财政紧急状态应急机制等有效配套制度的现阶段，必须持更加审慎的态度，充分考虑财政安全，将赋予地方政府发债权一事从长计议，从而消解可能导致的巨大财政风险。至于地方财力紧张问题，则可以通过合理调整中央与地方财政分权、加大中央一般转移支付的力度、中央代发地方债券等措施逐步解决。 六、结语 放眼于社会变革和法治建设的宏大语境，财税法作为对资源、财富、权利（力）进行新一轮配置的法律，具有巨大的发展空间和实际价值，成为“中国梦”蓝图中一片生动鲜明的景象。我国改革发展的过程中出现的很多问题，无论是经济领域的地方政府过于倚重“土地财政”、贫富差距持续拉大，还是政治领域的政务透明程度不足、行政办事效率低下和官员贪腐；无论是国家层面的基本公共服务提供不足、社会维稳压力增加，还是民众层面的税费负担较重、民主权利得不到充分地行使。究其本质，都反映了社会关系的失衡，更确切地说是对财税关系（财政／财产关系）的处理不符合公平正义，是财税法治的迷失、薄弱、软化或者偏差。 笔者认为，财税法治的实现程度与我国改革发展中出现的困局和诸多难题有着内在的关联，也极大地影响了“中国梦”的实现进度，影响了法治国家的未来走向。在当前的财税实践中，存在着较多的法律规则缺失和空白，在有些事项上即便已经制定出了相应的规则，但在内容上仍然有失实质公平，未能充分贯彻纳税人权利保障、权力监督制衡、协商参与式民主、行政管理公开、财政自治与规制等价值理念。因此，将财税法治作为开启经济体制改革以至于政治体制、社会体制改革的突破口，作为推动我国法治进程的先头兵，无疑具有非凡的理论及现实意义。我们所塑造的“财税法治”，镶嵌于市场经济、公共财政和公民社会崛起的大背景之中，与民主、公开、权利保护、权力监督、参与式治理等现代观念一脉相承，不仅重新界定了财税法的属性、功能、根本价值和核心目标，而且也体现了财税法学、财税法治的独特贡献。我们必须认识到，只有正确地把握新时期财税法的机制、属性、功能和价值，才能让财税法治在改革发展的汹涌浪潮中有所可为、有所作为，这也有助于法治的共同追求回归到财税过程之中，并逐渐得到彰显。事实上，财税法治的态度和决心，本身就是一种能够给社会注入希望的正能量，它表明了政府以人为本、为民服务的真心诚意，是制衡公共权力、保障人民基本权利的前提条件。借助财税法治这个平等、公正的舞台，社会多方角色共同参与进来，市场中的竞争主体获得了博弈、商谈、妥协和合作的常规场所与制度性机会，政治中的各种力量得到了理性、秩序、尊重和互信的亲身体验与显著性锻炼，如此这般，不公平、不廉洁的阴暗之举将在溢满阳光的权力行使过程中无处藏身、荡然无存，一个正义社会和宪政国家的目标也就呼之欲出、为之不远了。 向未来看去，财税法治作为国情现实的回应性产物，凝聚着学者的孜孜追求和广大纳税人的殷切期盼，维系着正义之法律和良性之治理，它是我国转型时期的重要命题，是十字路口的必然选择，也是通向和谐社会和纳税人理想的“治国大道”。为了破解当下我国财税法治建设所处的困境，本文在深入发掘财税法内含的权利与权力协调、形式与实质统一、收入分配正义等价值之后，选择国家与纳税人、立法机关与行政机关、中央与地方这三种主要的关系展开论述，以期厘清财税法治所开辟的“大国”的道义和道路，为财税法治的长远探索先行完成“破局”和“立势”的工程。【注释】 [1]“营改增”的意思是以前缴纳营业税的应税项目改成缴纳增值税，增值税就是对于产品或者服务的增值部分纳税，减少了重复纳税的环节。2012年1月1日上海作为首个试点地区启动“营改增”改革，自2012年8月1日起至年底，将交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点范围，由上海市分批扩大至北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东和厦门、深圳10个省（直辖市、计划单列市）。2013年8月1日“营改增”试点扩至全国。 [2]所谓“国五条”，是指2013年2月20日国务院常务会议确定的五项加强房地产市场调控的政策措施，包括完善稳定房价工作责任制、坚决抑制投机投资性购房、增加普遍商品住房及用地供应等内容。其中，财税政策的调节作用得到运用，在社会引发较大的反响和持续效应。 [3]“补课”是为了弥补国家失去的过去，完成财税法建设早就应完成的任务；“上课”则是为了国家的现在和未来，即结合形势走向推进财税法治的创新和发展。 [4]参见温家宝在十一届全国人大一次会议记者招待会上的讲话。 [5]参见刘剑文：《重塑半壁财产法—财税法的新思维》，法律出版社2009年版，第50页。 [6][英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农等译，商务印书馆1982年版，第88页。 [7]财税法是一门新型的、交叉性的“领域法学”。目前，法学界关于财税法与经济法的关系主要有三种观点：第一种观点，“分支学科论”，即将财税法视为经济法之宏观调控法组成部分，这实际上是人们缺乏对财税法系统、深入研究而得出的结论，从而对财税法的发展持封闭、保守的观点。第二种观点，“独立学科论”，即认为财税法是国际性的学科和专业，主体不是宏观调控法，与经济法没有关系，它调整财政关系或者公共财产关系（收入、支出和管理），本质上是财产法或者“公共财产法”的问题，既是静态的公共财产法，又是动态的公共财产法；财税法既有宏观法，更有微观法（如个人所得税法、企业所得税法等各种税法）。这种观点同时认为，鉴于经济法的现状，经济法应当改革，并建构以竞争法为主体，宏观政策法为支体的新体系。第三种观点，“交叉学科论”，这种观点既承认财税法是独立学科，但同时又承认财税法是交叉学科，财税法中的宏观调控法与经济法紧密相连，相互交叉，两个学科共生共存、共同发展，这种观点对财税法的发展持开放、包容的态度，这是我国财税法学界的主流观点，笔者赞同这种观点。 [8]参见王怡：“立宪政体中的赋税问题”，《法学研究》2004年第5期。 [9][美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第1页。 [10]参见熊伟：“财政法基本原则论纲”，《中国法学》2004年第4期。 [11]美国学者布坎南在1966年的Public Finance in Democracy Process一书中便指出，“财政学，作为一门学问作为一门科学，处于严格意义的经济学和政治学的分界线上，是政治的经济学。”参见[美]詹姆斯·M.布坎南：《民主过程中的财政—财政制度与个人选择》，唐寿宁译，上海三联书店1992年版，第195页。 [12]参见漆多俊：“论权力”，《法学研究》2001年第1期。 [13]参见李炜光：“公共财政的宪政思维—公共财政精神诠释”，《战略与管理》2002年第3期。 [14][英]锡德里克·桑福德主编：《成功税制改革的经验与问题》（第4卷税制改革的深层次问题），许建国等译，中国人民大学出版社2001年版，第232页。 [15][日]金子宏：《日本税法》，战宪斌、郑林根译，法律出版社2004年版，第58页。 [16]我国《宪法》第56条规定，“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”针对本条学界有不同的解读，有学者认为其隐含或揭示了税收法定主义的意旨，但也有学者从体系解释的角度出发，认为单纯看该条的规定，只是对纳税义务的规定，没有解决由谁立法以及个人在税法中的权利的问题，因而不足以成为税收法定主义的依据。 [17][日]北野弘久：《日本税法学原论（第五版）》，郭美松、陈刚译，中国检察出版社2008年版，第76～83页。 [18]参见胡锦涛：“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗”，载《人民日报》2012年11月9日，第1～3版。 [19]参见朱苏力：“制度是如何形成的？——关于马歇尔诉麦迪逊案的故事”，《比较法研究》1998年第1期。 [20]参见前注[18]，胡锦涛文。 [21]有网民将其誉为“2013年全国人大的第一议案”和“最有含金量的议案”。 [22]从中央到基层，我国共有五级人民代表大会，不同层次的人民代表大会在组织和职权等方面存在较大差异。在此仅选择具有代表性的全国人大及其常委会作为论述对象，以期对人大体系的权力发挥和治国能力提升有所助益。 [23]正如李克强总理所言，“现阶段推进改革不仅要继续解放思想，转变观念，在很大程度上要触动利益。如果利益格局固化了，经济社会发展就缺乏活力。”参见“李克强在全国综合配套改革试点工作座谈会上强调：以改革为动力促进经济持续健康发展”，载《人民日报》2012年11月23日，第1版。 [24]参见刘剑文主编：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第186页。 [25]议事规则指代议机关进行各种活动时必须遵守的程序性规范，是议事活动有序、富有成效地进展下去的前提，也是立法、审批程序正当化的重要保障。 [26]正如习近平主席所指出的，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”参见“习近平在十八届中共中央政治局常委同中外记者见面时强调：人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，载《人民日报》2012年11月16日，第4版。实际上，教育、就业、社会保障、医疗、环境保护、治安等均属于民生的范畴，这体现了党和国家对民生问题日益重视。 [27]参见葛克昌：《国家学与国家法—社会国、租税国与法治国理念》，台湾月旦出版社股份有限公司1996年版，第97页。 [28]经济学家奥茨在其分权定理中强调，与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。换言之，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品，那么由下级政府提供则效率会更高。See Wallace E. Oates, An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, 1999, Vol. 37, No. 3，pp.1120～1149. [29]参见黄新华主编：《公共部门经济学》，上海人民出版社2006年版，第165页。 [30]参见徐阳光：《财政转移支付制度的法学解析》，北京大学出版社2009年版，第113～114页。 [31]很多国家都以因素法为基础设计了比较科学的、将多种因素包括在内的转移支付标准的计算公式，如人均所得、税收课征率、州所得税的高低、城市人口或州人口等。这种以各级政府很难控制的客观因素来设计的公式确定各地转移支付额的方法比较合理，也比较公平、透明，减少了人为因素的影响。参见杨芳：“中外政府间财政转移支付制度比较”，《岭南学刊》2000年第3期。 [32]参见马海涛主编：《财政转移支付制度》，中国财政经济出版社2004年版，第208～215页；孙开：《财政体制改革问题研究》，经济科学出版社2004年版，第206～207页。 [33]《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。” [34]全国人大法律委员会副主任委员洪虎指出：“考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。因此，草案二次审议稿恢复现行预算法规定，明确从严规范地方债务，规定除法律或国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
|
