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浅析司法责任制背景下检察委员会运行机制完善

来源:法治社会法天下 作者:法治社会法天下 人气: 发布时间:2017-03-18
摘要:浅析司法责任制背景下检察委员会运行机制完善人民检察院检察委员会是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分,是在检察长领导下对检察机关如何履行检察职责,行使决策权的最高决策机构。其主要职责在于讨论决定重大事项、重大问题和重大、疑难、复杂案件,对
浅析司法责任制背景下检察委员会运行机制完善人民检察院检察委员会是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分,是在检察长领导下对检察机关如何履行检察职责,行使决策权的最高决策机构。其主要职责在于讨论决定重大事项、重大问题和重大、疑难、复杂案件,对检察工作具有指导、监督、评价等作用。在司法责任制背景下,办案方式和办案责任制的改革以及检察官职权配置的改变,必然涉及检察委员会的运行机制,完善司法责任制背景下的检察委员会运行机制,是检察机关亟待解决的现实问题。一、司法责任制背景下检察委员会运行机制的新要求1、检察委员会的组成人员要求具有更高的专业素质。在司法责任制背景下,检察委员会是集体决策、个人担责,就要求检察委员会对决定的事项和案件要更加准确、更加科学,对委员的素质提出了更高的要求。根据《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)第12条“检察委员会由检察长、副检察长、专职委员和部分资深检察官组成”的规定,将部分资深检察官纳入检察委员会组成人员,应当坚持高标准严要求的选拔任用原则,将那些政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的检察官选任为检察委员会委员。2、检察委员会审议的议题范围将作重大调整。检察委员会审议的议题包括案件和事项,这里着重说一下案件。在司法责任制背景下,很多案件都是由检察官或主任检察官直接作出决定并承担相应责任。一些程序性的议案如部分不诉案件、提请抗诉、检察建议等,都不必纳入检察委员议题审议范围。根据《若干意见》第11条规定,检察委员会讨论决定的案件,主要是本院办理的重大、疑难、复杂案件,涉及国家安全、外交、社会稳定的案件,下一级人民检察院提请复议的案件。因此,作为基层检察院,检察委员会主要讨论决定本院办理的重大、复杂、疑难案件,以及涉及国家安全和社会稳定的案件。3、议题提交主体及审批程序将作相应改变。在检察官集体办案模式下,根据《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的规定,承办部门提请检察委员会审议事项或者案件,由承办检察官提出办理意见,承办部门讨论,部门主要负责人签署明确意见,经分管检察长审核后报检察长决定。而按照《若干意见》第13条规定:检察官可以就承办的案件提出提请检察委员会讨论的请求,依程序报检察长决定。也就是说,独任检察官办理的案件,可自己决定提出提请检察委员会讨论的请求,而办案组办理的案件,由主任检察官决定提出提请检察委员会讨论的请求,无须经分管检察长审核,而直接按程序报检察长决定。4、检察委员会专职委员角色定位更加明确。在现有体制下,检察委员会专职委员既是行政职务,也是法律职称。很多基层检察院虽设置了专职委员,但其不司检察委员会工作,而是将其作为解决干警职级待遇的一种手段和途径。在司法责任制背景下,检察委员会专职委员就应当专门负责检察委员会的工作,对检察官或主任检察官提交的议题进行程序性审查,必要时还将进行实体审查,同时做好上会前的准备工作。另外还要在统一业务应用系统中办理检察委员会审议的案件,对检察委员会决定执行的情况进行跟踪监督和情况反馈。5、检察委员会承担司法责任界限分明。在检察官集体办案模式下,检察委员会集体决策,集体对检察委员会决定负责。集体负责其实就是无人担责。在司法责任制背景下,根据《若干意见》第37条和第40条规定: 属于检察长(副检察长)或检察委员会决定的事项,检察官对事实和证据负责,检察长(副检察长)或检察委员会对决定事项负责;检察官向检察委员会汇报案件时,故意隐瞒、歪曲事实,遗漏重要事实、证据或情节,导致检察委员会作出错误决定的,由检察官承担责任;检察委员会委员根据错误决定形成的具体原因和主观过错情况承担部分责任或不承担责任。也就是说检察官对事实和证据负责,检察委员会对错误的决定负责。二、检察委员会错误决策责任的划分检察委员会对错误的决定承担司法责任,那么责任到底如何划分呢?总的原则是:检察官对事实和证据负责,检察委员会对决定事项负责;检察委员会决定的案件,由检察委员会委员按照各自的表决意见承担相应的责任。检察委员会改变或者部分改变检察官决定的,检察官对改变的部分不承担责任。①检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。检察委员会委员充分发表个人意见,最终由检察长作出决定。因此,对于检察委员会错误决定的责任划分,我个人认为,应根据不同情况分别处理:1、检察委员会全体到会人员一致同意作出的决定,检察长承担主要责任,其他委员承担同等责任。2、检察委员会到会的绝大多数委员同意作出的决定,检察长承担主要责任,其他同意的委员承担同等责任,反对或不同意的委员不承担责任。3、检察长不同意多数人的意见,通过报请本级人民代表大会常务委员会或上级人民检察院作出的决定支持了检察长的意见,由检察长和作出决定的上级人民检察院共同承担责任,其他委员不承担责任。4、检察官故意隐瞒证据、歪曲事实,导致检察委员会作出错误决定,委员在发表意见前已向检察官对案件事实和证据进行了询问核实的,检察委员会委员不承担责任;委员明知案件事实不清、证据不足,仍坚持或同意错误意见的,承担次要责任。三、正确处理好检察委员会与办案组织间关系在司法责任制背景下,推行检察官办案责任制,并对案件质量终身负责。检察官和主任检察官绝大多数情况下都是独立承办案件并作出处理决定。当遇到重大、疑难、复杂案件或涉及国家安全、社会稳定的案件不能决定时,有权提请检察委员会研究决定。这时,承办案件检察官就将办案责任与风险转交给了检察委员会,由检察委员会对决定承担责任。根据检察委员会的职能与作用,检察委员会不能回避这些责任与风险,必须作出决定交由承办检察官执行。这里涉及几个问题需要解决。1、承办检察官提交检察委员会审议的案件,是不是都必须提交检察委员会审议?我个人认为,检委办或专职委员对议案进行审查后,认为不需要提交检察委员会审议,并将审查意见反馈承办检察官和报告检察长。检察长认为有必要上会研究讨论的,召开检察委员会研究决定;检察长同意检委办或专职委员意见的,将议案退回承办检察官。2、检察委员会的决定承办检察官是不是都必须执行?在检察官集体办案模式下,检察委员会的决定,承办部门应当执行,不能执行的要说明理由并报检察长同意。但在司法责任制背景下,强调的是检察官的司法性和独立性,检察官有权根据自己的权限对案件作出决定并承担责任。在体现司法权运行的案件决定过程中,检察委员会所拥有的决定权属于上位权,而主任检察官行使的决定权属于下位权,两者并非行政性的上命下从关系,是并行的权力,在各自的权限范围内拥有独立决定的职权。②因此,我个人认为,承办检察官对检察委员会的决定可选择性执行,并对自己不执行的后果承担责任。这是执法责任与风险的再次回转,检察委员会可再次将执法责任与风险回转承办检察官。当然,检察委员会也可强令承办检察官执行或说服检察官执行,或另行指定承办人继续办理并执行,检察委员会对其决定承担责任。③3、检察委员会专职委员是否对承办检察官提交的议案进行实体审查?一般情况下,检委办或专职委员对承办检察官提交的议案只作程序性审查,即审查议案是否按程序审批、提交的议案材料是否齐备,议题报告是否符合议题标准等。根据审查情况提出是否上会的意见和对案件的处理建议。我个人认为,专职委员如果认为承办检察官提交的议案材料不能全面反映案件的真实情况,难以提出对案件的处理建议时,有必要对案件进行实体审查,如向承办检察官询问案件的有关事实与证据,查阅有关的物证书证和证人证言等,以便形成高质量的适用法律参考意见。综上所述,检察委员会与检察官(主任检察官)是分别享有不同决定权的办案组织,在各自的职权范围内处理决定案件;检察委员会的职能应该从议事决策向咨询建议转变,检察委员会的决定供检察官参考,检察官可选择性执行;检察委员会的司法监督属性,有权对承办检察官办理的案件进行监督和质量检查,发现问题及时整改;检察委员会会下可以向承办检察官提供办案指导和法律政策咨询,但不得干预检察官独立办案,不得强令检察官作出决定。值得一提的是,这里说的是在司法责任下,检察委员会和检察官对案件行使的司法决定权。检察委员会行使行政职权,研究决定的事项,检察官及办案组织应当执行。四、对完善司法责任制背景下检委会运行机制的建议在司法责任制背景下,一方面,原有的法律制度与现行司法体制改革有相冲突和不适应的地方,应当进行修改;另一方面,现有的司法体制改革也需配套相应的法律制度和完善相关运行机制。1、全面修改原有的法律制度以适应司法体制改革。要修改《人民检察院检察委员会组织条例》中关于检察委员会委员的组成人员、专职委员的职责等问题;要修改《人民检察院检察委员会议事和工作规则》中关于议题的范围、议题提请主体等问题;要修改《人民检察院检察委员会议题标准》中关于议题的格式和标准,以及各类议题需提交的材料等问题;要修改《检察官法》中关于检察官的职责、权利与义务等问题;另外《检察机关执法工作基本规范》、各类诉讼规则、监督规则中涉及检察委员会研究决定的事项与司法责任制不相适应的问题也要进行修改。再就是统一业务应用系统中各类人员的工作权限和相应模块也要调整和修改。2、要建立和完善检察委员会委员选任和考核机制。要出台具体办法,对检察委员会委员的任职资格与条件统一标准;要淡化检察委员会委员行政色彩,改变过去业务部门主要负责人担任委员的做法,增大资深检察官担任委员的比例;对检察委员会委员的履职能力进行考评,根据考评结果,对不能胜任的检察委员会委员及时进行任免和调整;对检察委员会委员的教育、学习、培训、管理等加以规范。3、建立检察委员会业务咨询指导制度。在司法责任制背景下,很多时候很多案件,都是由检察官或主任检察官独立承办并作出决定。但承办检察官的业务水平、相关法律政策知识掌握情况、个人分析判断、认识问题的能力等方面,直接影响到案件处理结果。因此,检察委员会委员根据自己业务专长,对承办案件的检察官提供业务咨询和指导就很有必要和意义。检察官可就案件具体问题向检察委员会委员单独咨询,或邀请多名检察委员会委员进行共同研讨,检察委员会委员对其提供政策法律指导和相关意见,供承办检察官参考。委员意见不具法律效力,案件处理由承办检察官自己决定。通过检察委员会委员的业务咨询和指导,一方面可以保证和提高案件质量,另一方面,将一些办案中的具体问题予以解决,减少提交检察委员会审议的议题数量,提高办案效率,节约司法成本。4、建立检察委员会会前阅卷制度,充分保障委员对案件的知悉权。在司法责任制背景下,检察委员会委员在发表意见时必然倾注更多的注意义务,而这种注意义务集中在对案情的把握和了解。但是,在实践中检察委员会仓促上会的现象时有发生,检察委员会委员没有足够的时间和畅通的渠道充分了解案情。所以,一是要有充足的时间保障。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》规定,检察委员会办事机构一般应当在会议举行三日前,将会议相关材料分送给各位委员。这一规定旨在保障检察委员会委员有充分了解案情的时间。这也要求提请审议的案件应当在诉讼时效届满七日前提出,最迟也要在时效届满三日前提出。二是要有充分的获取案件信息的渠道。目前,案件审查报告是检察委员会委员获取案件基本信息的主要载体,检察委员会委员对案件事实与证据的把握,仍主要依赖于会议讨论阶段与案件承办人的交流,委员们对案件信息获取渠道不畅。为此,一方面,可通过推广应用电子卷宗,借助统一业务应用系统,通过共享设置,实行检察委员会委员会前网上阅卷。另一方面,也可运用多媒体示证系统,由承办检察官通过示证系统全面形象地展示案件证据,增强检察委员会委员对案件的直观感受,以弥补检察委员会在办案亲历性方面的不足。5、改进检察委员会议事方式,提高检察委员会决策水平。检察委员会现有的“承办人汇报——讨论——表决”的审议模式,要委员们在短时间内了解和掌握案情,讨论并发表个人意见,往往让委员感到时间仓促、准备不够、讨论不充分、意见发表不全面,影响议事效果和决策质量。为改变这种现状,建议区分议案性质,选择不同的审议模式。对于事项和程序性的案件,适用“承办人汇报——讨论——表决”的审议模式;对于重大、复杂、疑难案件,适用分段式审议模式,即将讨论与表决分开。在讨论阶段,重点是让委员了解和熟悉案情,对案件中争议的问题质证、论证并发表意见,提出解决问题的措施、办法和建议,会后让委员充分酝酿个人表决意见,表决会议另行召开。在表决阶段,严格按照发言先后顺序,依次表明委员的意见,委员意见必须明确。 (阆中市人民检察院 陈鉴)参考文献:①宋韦韦:《办案责任制下检察委员会议案工作机制的完善》,《法制与社会》2016年15期(2015年度山东省人民检察院专题调研和理论研究课题);②连小可、李薇薇、田萍:《主任检察官办案责任制改革视野下检委会制度的完善与创新》,《职工法律天地:下》,2015年第5月(2014年度四川省人民检察院检察理论研究课题);③杨承志、樊京京、范思力:《司法责任制改革中检察委员会运行机制完善》,《中国检察官》,2016年3期(贵州省人民检察院检察应用理论研究课题)。
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