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国务院法制办公室网站 （上海市政府法制办报送 《政府法治简报》2013年第14期(总第200期) 2013年7月22日） 编者按：在7月4日召开的全市行政处罚裁量基准制度工作推进会上，我办高级法律专务江子浩同志对《关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》进行了解读，介绍了《指导意见》的制定背景和主要内容。为便于各单位进一步理解并贯彻落实《指导意见》的内容及要求，本期将《指导意见》解读刊出，供参考。
规范行政权力的运行，强化对行政权力运行的监督和制约是推进依法行政的必然要求，也是建设法治政府的重要目标。行政裁量权是容易被滥用的行政权力，因此，规范和制约行政裁量权显得尤为必要和重要。《国务院关于加强法治政府建设的意见》等文件中对建立行政裁量权基准制度提出了要求。本市也将控制行政裁量权作为推进依法行政、建设法治政府、贯彻落实依法治国基本方略的一项重要举措。行政处罚裁量权是裁量权的主要内容之一，通过制定和运用行政处罚裁量基准，将有效避免执法随意性，对于保障法律、法规、规章的实施，推进合理行政、公正执法，保护相对人合法权益具有重要意义。 为此，市政府在前期调研和征求意见的基础上，起草并发布了《上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》。
（一）明确了制定裁量基准的范围 《指导意见》聚焦于行政处罚，对建立行政处罚裁量基准制度提出要求。这样规定，主要基于三点考虑：一是行政处罚是行政执法的重要手段，规范行政处罚裁量权，对于减少执法随意性具有重要的意义；二是从其他省市的经验来看，主要还是以对行政处罚裁量权的细化、量化为主；三是本市一些委、办、局对行政裁量基准的探索实践，主要也是在行政处罚这个领域。
目前，对于行政处罚裁量基准尚没有法定的概念。为此，《指导意见》对行政处罚裁量基准的含义进行了界定。根据该含义，市政府各部门应当针对执法依据中具有行政裁量权的处罚规定进行细化、量化，形成裁量的具体标准。
《指导意见》明确，行政处罚裁量基准的制定主体是市政府各部门。这样规定，有利于裁量基准在本市统一执行，避免不同区、县之间相似案件在处罚上明显差异，符合制定行政处罚裁量基准的初衷。需要说明的是，近年来，一些国家部门以规范性文件等形式在行政处罚裁量基准方面作出了相关规定，对于这种情况，《指导意见》明确，可以按照国家规定执行。
目前本市主要存在三种行政处罚裁量基准的制定模式，即划分裁量阶次模式、打分模式和百分比模式。这三种模式都有各自的特点，为了便于各部门对这三种模式都有所了解，《指导意见》专门对三种模式分别进行了概括的说明，但并不硬性要求必须采取哪种模式，各部门可以采用这三种模式，也可以采用其他适合本部门执法特点的模式。
这部分内容是《指导意见》的核心部分，主要明确了制定裁量基准应当侧重于处罚幅度、处罚种类、单处和并处以及从轻、减轻、从重情形的适用等六个方面。由于《行政处罚法》对于应当从重的情节未作规定，因此，《指导意见》明确了七种从重情形。
1、《指导意见》规定了行政处罚裁量基准公开制度，明确市政府各部门制定或者修改的行政处罚裁量基准应当通过本部门的门户网站等及时向社会公开。这样规定，既是国家的要求，也有利于促进阳光政府的建设。 2、《指导意见》确定了行政处罚裁量基准备案制度，即市政府各部门制定或者修改的行政处罚裁量基准，应当及时向市政府备案，具体程序和要求按照本市行政规范性文件备案的规定执行。
除了制定行政处罚裁量基准外，执法单位和有关部门还需要建立和完善相关的制度保障裁量基准的运用。为此，《指导意见》要求建立和完善两类配套制度：第一类是执法单位内部行政程序控制方面的制度，主要包括集体讨论制度和说明理由制度。第二类是监督考核方面的制度，主要是指行政执法评议考核制度。
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