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拆迁补偿与公共利益 ———政府、开发商与钉子户的关系处理 内容摘要：加强房屋拆迁中公民私有财产的保护，必须要对房屋拆迁建立起一套科学、公平、完备的法律制度，在合理界定公共利益的基础上协调好拆迁参与人的利益，特别要对政府在其中的地位和作用上加以准确的定位和规范，从观念上树立保护公民私有财产权的意识，从程序上提供相对充分的救济发生，从行动上在全过程付诸实施。 关键词： 房屋拆迁 公共利益 私有财产保护 一、拆迁中的钉子户现象 据说蒋介石当上中华民国的总统以后，想把位于浙江奉化武陵镇上老家的旧房子拆掉扩建一下，于是要让周围的邻居拆迁，好给蒋家腾出地盘。邻居们得知蒋家扩建房子的事后，都纷纷让出自己的宅基地，可是隔壁卖千层饼的周顺房的主人却不愿意腾出自己家的地盘。原来，周顺房的主人与蒋介石都是儿时的小伙伴，所以并不把蒋介石看成是神圣不可侵犯的大人物。他接到拆迁的通知后说：“瑞元（瑞元是蒋介石的小名）当皇帝了，他让我搬，我不得不搬……”并执意要让蒋介石亲自来说。蒋介石听后叹曰：“迁不迁由他去吧。”这个周顺房，大约就是我们今天在城市建设中所说的“钉子户”吧？这个钉子户到现在还镶嵌在蒋介石故居大院右边，叫“周顺房千层饼店”。 “钉子户”一词说得最多的可能还是拆迁办和媒体，我们经常从新闻里看到关于“钉子户、依法强行拆除”等关键词。钉子户一词叫法似有不妥，似乎与刁民含义相当，这种叫法不符合构建和谐社会理念。 关于钉子户的问题，全国出现了不少不该发生的事，也酿造了许多的悲剧，让人深感痛心。其实，钉子户我想谁也不想去做，谁也不愿意去做，毕竟这是个不光彩的头衔，是一种贬义的概念，我们不妨回过头来想想，也许他们也是在没有办法的情况下而出此下策，是不得已而为之吧，但也不妨有那么一些人是有意而为之的，但我相信绝大部分人是没有办法的。 某地一对夫妻，下岗多年，孩子在外地求学，现在要拆迁，要补交好几万吧，夫妻两人的收入只够支付孩子的生活和自己的日常开支，哪来的积蓄？别说几万了，就是几千我看也不大可能拿出来，因此你们想想，针对这种情况他们如何去选择？也许他们也会为了自己有一个容身之所而去选择做钉子户吧，用他们的话说就是“没有办法的办法”。 大众对钉子户的态度似乎较以往有了很大的不同。如果放在10-20年前，某人若被冠以钉子户的头衔，那么，他被人鄙视和唾弃是毫无疑问的。因为，大家会觉得这钉子户一定就意味着那是耍无赖，意味着妨碍社会主义的建设事业，妨碍着伟大的四化大计。一般人，那是绝对戴不起这沉重的大帽子。可现如今，钉子户的概念，显然已经被注入了新的时代含义，俨然成了对抗传统强势势力的仪仗队。群情激愤所指向的对象基本都是钉子户的对立面，有开发商，有政府主管部门，有纠纷的裁判机构等。现在钉子户逐渐成为敢于和官商勾结的恶势力相斗争的英雄代名词。 这些年来，大拆迁是全国许多城市及农村的普遍现象。“钉子户”之所以成为钉子户，一般是认为拆迁补偿不多，要从开发商或政府那里取得更符合自己的利益。钉子户现象现在中国尤为突出，其中牵涉很多复杂问题。多角度的看待这一问题就显得尤为必要了。相当一部分当事人真的不是仅仅因为对补偿的标准不满意而拒绝搬迁的。他们疑惑的是对征地拆迁这样严肃的行为，为什么居然会在漏洞百出的情况下公然进行？他们疑惑的是征了我的地拆了我的房，我的子孙后代也就永远的失去了土地，他们担心的是子孙后代的长远生计怎么能保障？对于这两类钉子户存在的正当性值得肯定，我坚信正是因为他们的存在会促成这个时代的进步。 二、钉子户产生的背景 纵观在强制拆迁中，手续齐全、程序合法者固然占多数，但也有不少拆迁存在一些问题：有的没有规划许可证，有的没有土地征用批文，有的没有房屋拆迁许可证，有的没有争议裁决，有的没有听证会程序，有的没有申请强制执行就把人家的合法房屋强拆了。换位思考一下，如果你住的很舒服，生活很安逸，有关部门在没有任何法律手续或者手续漏洞百出的情况下要对你家房屋进行强拆，把你安置在20楼以上的高层，换成谁谁又能乐意的接受呢？他们面对非法的拆迁，选择用法律武器来维权，尽量避免暴力的抵制，他们对有关部门在拆迁过程中的非法行为或提起诉讼或向上级部门举报，都彰显了他们法律意识的觉醒。对于他们诉求，无论时法院还是各级政府机关都不得不在思考：到底哪里出了问题？找出问题然后再解决问题，这是一个必经的过程，毋庸置疑，广大的被拆迁户、钉子户发挥了内在动力的作用。 在我国的社会生活中，由于对于公共利益的理解有十分大的自由裁量权，政府滥用征收权的现象非常严重，非公共利益征收行为大量存在，甚至成为商业利益追逐的空间。经媒体广泛报道的不仅仅指“重庆钉子户事件”，还包括“定海古城被毁事件”、江苏“铁本事件”、湖南“嘉禾事件”、北京“野蛮拆迁事件”等等。典型的夹杂政府利益与商业利益的征收类型可以分为以“教育名义”征收建大学城、以“体育名义”征收建高尔夫球场和别墅、以“科技园区名义”征收建开发区。在征收权被滥用的基础上，出现了所谓的“土地吃人”、“房子吃人”的“圈地运动”，由此在“公共利益”掩盖下土地大量流失。 《城市房屋拆迁管理条例》被大多数学者指责为一部十分糟糕的行政法规，它赋予拆迁人强拆的逻辑，公民私人的财产权利经常受到侵害。在这种背景下拆迁户的利益得不到有效保护，于是就同开发商之间的矛盾升级、矛盾激化，公共利益目的条款限制的征收行为异化为侵犯公民正当合法私有财产的手段。 某农户有承包地两亩，4层房屋一幢，每年靠种菜和收房租，其他什么不用做，年收入30万不成问题。农村的收入达到这个程度算是过的很富裕了，衣食无忧。可因征地拆迁一切都变了，土地没有了，房屋没有了，只能被迫住上了高层。如果不征地拆迁，他们的土地可以永远的种下去，房子可以永远的住下去，买菜和收房租的收入也会年年有保障。面对这一变故，当事人担心的不是现在该得到怎样的补偿，真正担心的是子孙后代的生计问题。有关部门又怎么能保障生活水平不下降，长远生计有保障呢？广大的被拆迁户很大的一部门真是因为有此担忧，而成为了钉子户。这是他们面对的很现实的问题，也是他们的正当诉求。 三、征收中的公共利益 《宪法》修正案第22条规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”其中学者们针对“公共利益”条款进行了激烈的争论，这些争论分别如下： 第一、开发商品房是否符合公共利益的限制，是否是为了公共利益的目的。 第二、关于《城市房屋拆迁管理条例》的争论，是“政府利益”还是公共利益。 第三、拆迁前后，公正补偿问题（拆迁的必备条件之一）与补偿公正问题（重庆钉子户获得的利益明显高于其它拆迁户），是商业利益还是公共利益。 第四、公共利益条款平衡的一方当事人（被拆迁人）弱势群体是否需要一味地保护。 第五、在个人利益、商业利益、政府利益、公共利益不一致甚至冲突的时候，如何界定、理解公共利益，什么才是真正的公共利益？ 四、西方发达国家关于公共利益的界定 西方发达国家在工业化、城市化、现代化进程之中也同样面临过大规模的城市建设、工业开发过程，也同样面临着征收、征用问题并大量存在着关于公共利益与个人利益冲突的现象。但是，本文关于公共利益理解的比较，是建立在对于西方国家社会背景以及整体发展进程认知上的比较，为中国现实的问题提供自己的思考。 1、总体趋势及背景 第一、对公共利益的理解由一元抽象转变为多元具体。古罗马时代著名学者西塞罗有一句名言，即“公益优先于私益”。古希腊思想家亚里士多德把国家看作是最高的社团，其目的是实现“最高的善”，这种最高的善在现实社会的物化形式就是公共利益。同时，卢梭等著名思想家也有相关的论述，这时“公共利益”被视为一个社会所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。法国的孟德斯鸠认为，“在有关公共利益问题上，公共利益绝不是用政治性的法律或法规去剥夺个人的财产，或是削减哪怕是它最微小的一部分。在这种场合，必须严格遵守民法；民法是财产的保障”。随着西方国家的发展，“福利国家”成为新的方向，此时公共利益在法律之上的限定逐渐放宽，不再局限于公共设施、公共工程建设等公用事业，甚至包括能给政府带来财政收益、解决就业问题、改善城市环境的商业目的。 第二、公共利益的范围由“公共用途”延伸为“公共目的”。西方国家对于公共利益的认识经历了从“国家本位到个人本位再到社会本位”的历史过程。德国对征收公共利益的界定经历了“古典征收理论”、“扩张后征收概念”、“基本法中的征收的宪变”。而美国、德国主亦有相类似的经历：由“公用征收”的概念已演变为“公益征收”。 第三、对公共利益目的征收由限制过多过渡为自由裁量。对于公共利益限制各国立法制约较多，特别是宪法中的条款，确定为实质的、直接的、法定的公共利益，并且要求公正补偿，否则不能征收。如法国人权宣言第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显的要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。”美国宪法所规定的“征收”——美国宪法修正案规定人民私有财产不得在未予公正补偿后收为公用——初期亦是典型的“公用征收”。后来大法官则将宪法所使用的“公用”扩张解释为：只要立法者立法为了是达成任何公共目的，即符合宪法的要求。 开发商品房能否构成公共利益。其一，中国社会处于从国家本位到个人本位或者说是“义务本位到权利本位”的转型过程中，当今中国是“商土中国”，既有市场经济、商业文化又有乡土气息，并且这个时代社会矛盾突出，将开发商品房界定为“公共利益”势必会助长征收权的滥用，私人财产权利受到商业利益的侵害，法律演化为激发社会矛盾的导火索。其二，对公共利益进行严格限制，保障公民的财产权利，势必会激发人们创造财富的激情，这既是符合世界潮流的正确选择，同时又是符合历史发展的基本规律，更为重要的是将公共利益限制在“公用”的范围内，将会有助于建构起法治之于中国社会的基本秩序。因而，开发商品房不能构成法律上界定的公共利益。 2、具体界定 第一、公共利益界定的标准“比例原则”。比例原则泛指国家权力行使要适当、必要、均衡，不能过度行使，不得对公民权利造成非法侵犯。德国联邦宪法法院在1965年12月15日的一个判决中明确指出：“比例原则是宪法国家即法治原则的结果，只有在保护公共利益的情况下才能够限制关于基本权利的明确规定，基本权利是个人要求相对国家权力的自由的一种表达方式”。许多英美法系国家也对比例原则进行了移植。比例原则包括适当性原则、必要性原则和均衡性原则三项基本内容。对于法律上界定公共利益，即衡量公共利益的关系，处理二者的利益冲突。 第二、公共利益界定的方式“列举或者概括式立法”。列举式的立法例，对于公共利益的界定十分具体，操作性较强，但是无法穷尽所有的事项，现实中总会出现无法涵入的情形。如《韩国土地征收法》第2条对公益事业进行了列举，《日本土地征收法》（昭和二十六年公布，昭和五十三年最后修正）第3条列举了35大项49种可以征用的具有公共利益性质的事业，其分类由道路设施，至社会福利事业，宇宙开发事业等等，可称包罗万象，琳琅满目。《德国民法典》、《法国民法典》的规定，以及我国《宪法》、《物权法》等法律中均是采用概括式的立法例，这种方式最大的优点就是灵活，可以应对时代变迁、社会发展，但同时这种抽象意义上的“公共利益”不具有操作性，无法转化为实践中的技能和方法，而又可能出现滥用征收权的后果。 第三、公共利益征收的补偿问题。如前所述1989年的法国人权宣言第17条确定了事先公平补偿原则，1791年美国宪法修正案第5条同时规定：“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有公正补偿，私有财产不得征为公用。”韩国宪法第23条规定：“因公需要，对财产权需征收、使用或限制及由此的补偿，均由法律规定，并应支付正当的补偿。”日本宪法第29条规定：“私有财产在公正补偿下得收归公用。”公正补偿的基础是市场价格，而中国社会征收补偿中是按照估价计算的。作为土地之上的房屋所有权，来源于土地上的权利，在农村被称为“宅基地使用权”，所有权归属于集体，在城市被称为“建设用地使用权”，土地所有权归属于国家。没有市场也就没有所谓的“公正补偿”，商业目的征收中商人从中获取暴利是有根据的。“重庆市钉子户事件”最终和解，并获得了远远高于其它拆迁户的利益，这样就会出现其他拆迁户与开发商、政府的矛盾，这同时也是十分独特的中国现象，因而我们的公共利益补偿方面也应遵循公平原则，补偿其他拆迁户的利益差额，当然这仍然是“没有市场价格就没有公正补偿问题”。 第四、公共利益的司法审查“中立的第三方”。司法对公共利益的审查极为重要，德国学者黑伯尔就认为应当“由司法决定公益”，这样就会有效地平衡各方的利益冲突。对于一些纯粹为了增加政府财政收入的而进行的土地开发和房屋拆迁，是否符合“公共利益”，德国巴登州的高等法院在1950年7月3日的判决中认为，国库利益并非征收上所谓的公益。就“重庆钉子户事件”而言，其中法院的表现被许多学者认为是有问题的，法院没有对什么是“公共利益”进行实质审查，只是形式上举办了一个听证会，最后对杨武家房子进行强制拆除的裁定，相反没有缓和冲突，甚至制造了更大的危机，从而就有了著名的“重庆钉子户事件”。 3、日本钉子户事件及其启示 季卫东先生曾指出日本善于向它国学习的品质是日本在战后走出满日疮夷的破坏局面而迅速迈向世界强国的关键，中国处于后发展国家，至今仍处于急剧工业化进程中，有所谓的“后发者利益”。今天的中国与上个世界60-70年代的日本在工业化、城市化进程中有许多相似的地方，当时日本也发生了十分严重的“钉子户事件”。 日本的“钉子户事件”源于成田机场的建设，而最初选址在富里的地方，遭到了当地农民强烈的反对，后来选址千叶三里家芝崎地区，由于皇室牧场不够，需征用大量土地，经内阁会议决定而征收当地农民的土地，当地农民坚决反对，并进行了持续不断的抵抗，后虽大多农民均已迁走，然至2005年仍有7户顽强的“钉子户”，“抗争40年，迫使首相谢罪”。 公共利益的征收并没有因为其目的而利益最大化，1966年日本政府给成田机场的建设预算为1350亿日元，后来的实际花费十倍于预算。学者余泽弘文在1992年专门围绕成田“钉子户”著书《“成田”是什么——战后日本的悲剧》，他认为，成田机场的纷争体现了战后日本的悲剧，是民主主义未成熟和急速工业化和开发至上主义导致的结局。 “开发至上主义”同时也给中国社会发展带来诸多警示，其中法律——公共利益条款应当成为平衡利益冲突的重要因素，否则悲剧同时也可能会在中国社会上演。以公共利益严格限制征收权，保障公民的合法权利，同时也能起能起到缓解利益冲突的效果。重庆的钉子户事件同时告诫我们：法律如果没有起到平衡利益冲突的作用，就会直接导致各方利益的最小化而非最大化，钉子户是在抗争中寻求正当合法利益，相对方开发商、政府的利益同时会受到损失；如果“拆迁问题中钉子户”常态发展，最终是灾难性、破坏性的后果，无论是政府、开发商压制钉子户，还是钉子户的扩大化社会生产无法进行，都会将社会发展引向深渊，前者表现为专制独裁，后者表现为极端个人主义的社会混乱。 五、钉子户事件与公共利益 重庆“钉子户”事件是我国法治进程中的一个标志性事件，确实也凸现出极为中国特殊性的因素，但无疑是在世界全球化、中国现代化的背景中产生的。在这个过程中，“公共利益”却成为了侵害个人利益的手段，法律中对征收限制的条款异化为征收权泛滥的根据。同时，这一事件也展现出了中国现代化背景中的公共性危机，贫富差距、社会分化中的社会冲突持续不断，开发至上主义不利于社会的可持续发展。其中，至为关键的是法律的功能性缺失，法院的权威何在，人们对于法律的信任尚存？我想，这大概是值得中国法律、法学去认真思考的。 公共利益，在这个时代成为困扰着我们的难题。可以预见，在不同的历史和文化的规定性面前，公共利益同样会进入人们的主流视野，无论人们是批判之抑或赞扬之。 （一）城市房屋拆迁中产生的各种问题 1、目前城市房屋拆迁中体现的主要问题： （1）房屋拆迁手续不健全或根本没有办理相关拆迁手续，从事房屋拆迁的公司规模小，人员素质差。 （2）拆迁补偿安置标准不规范、不透明，拆迁补偿不到位。 （3）相关法律、法规的规定过于笼统，不便于具体操作。 总共5页 1 |
