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河南省安阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）安中行终字第99号 法定代表人王军，男，该市市长。 委托代理人吕保周，男，河南争先律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）宋怀喜，男，1958年4月13日生，汉族，农民，住河南省浚县。 委托代理人马保山，男，1947年4月15日出生，汉族，农民，住河南省鹤壁市淇滨区。 委托代理人李和平，男，1955年1月10日出生，教师，住安阳市文峰区。 上诉人林州市人民政府因土地行政批复一案，不服安阳市文峰区人民法院（2014）文行初字第82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年2月11日公开开庭审理了本案。上诉人林州市人民政府委托代理人吕保周、被上诉人宋怀喜的委托代理人马保山、李和平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 林州市人民政府于2012年11月22日作出林政文（2012）206号《关于盘石头水库移民后原花地村花营村农民集体土地转为国有土地的批复》，同意原花地村花营村农民集体土地转为国有土地，并按规定程序办理。宋怀喜不服提起行政诉讼，要求撤销该批复。 一审法院查明：宋怀喜原系林州市五龙镇花地村村民。2003年，按照国家“退耕还林”的政策，将耕地改为林地，并按照国家政策领取退耕还林直补款，直补款领至2005年。因大中型项目河南省淇河盘石头水库工程建设需要林州市花地村、花营村整体移民，2007年6月，包括原告在内的原林州市五龙镇花地村村民将户口迁移至浚县黎阳镇管理，浚县安置情况是人均生活用地80平米，人均生产用地1亩。2008年完成了整体搬迁。2011年12月28日，林州市五龙镇人民政府就移民后土地管理权移交事宜向林州市人民政府请示，经林州市国土资源局调查，该局于2012年11月7日作出林国土资（2012）78号《关于盘石头水库移民后我市五龙镇原花地村、花营村农民集体土地转为国有土地的请示》，林州市人民政府于2012年11月22日作出林政文（2012）206号《关于盘石头水库移民后原花地村花营村农民集体土地转为国有土地的批复》，同意原花地村花营村农民集体土地转为国有土地，并按规定程序办理。 一审法院认为：本案的争议焦点为：林州市人民政府作出的林政文（2012）206号批复的事实是否属实、法律依据是否充分、程序是否合法、有无法定职权，该批复是否侵害了原告的合法权益。庭审中双方表示均无异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（六）项的规定，因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地，归国家所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。本案中，花地村、花营村已整体迁移到浚县黎阳镇、淇县高村镇落户，林州市人民政府将土地转为国有土地的结果并无不当，但林州市人民政府以批复的形式将土地转为国有土地于法无据，在形式上存在瑕疵，依法应予确认违法。林州市人民政府辩解理由，与查明事实和现有法律规定相悖，不予支持。一审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：确认林州市人民政府于2012年11月22日作出的林政文（2012）206号批复违法。案件受理费50元，由林州市人民政府负担。 上诉人林州市人民政府上诉称：一审判决认定林政文（2012）206号批复存在瑕疵，从而确认该批复违法于法无据，该认定错误。花地村、花营村因国家大中型项目河南省淇河盘石头水库工程建设已整体成建制的迁移到浚县黎阳镇、淇县高村镇，2008年完成整体搬迁并已得到妥善安置。两个村的土地属林州市五龙镇原花地村、花营村集体所有，整体迁移后两个行政村撤销。根据相关规定，原行政区划不变，留下的集体土地依法属于国有，由林州市管理。林州市人民政府依据法律程序转为国有，完全符合现行的法律规定，一审法院也认定案涉土地由集体所有转为国有土地正确，但又以批复形式存在瑕疵确认违法相互矛盾。对于土地转为国有的形式，目前国家没有其他的具体规定，通常做法即是采取批复的形式，批复的形式并未违反法律规定，而且具体行政行为的瑕疵并不必然导致该行为违法。所以上诉请求撤销一审判决，维持林政文（2012）206号批复。 被上诉人宋怀喜辩称：一、林州市人民政府作出的林政文（2012）206号批复形式上确实存在五种瑕疵：该批复依据林州市国土资源局请示作出，没有适用和依据任何法律、法规加以支持；国土资源部《征收土地公告办法》规定，征收土地工作，要保护农村集体经济组织、农村村民的合法权益，人民政府必须以书面形式在被征收土地所在地的村、组给予公告，林州市人民政府在两年多时间没有以书面形式公布，直到2014年7月17日才见到，影响了答辩人的知情权；该批复作出后，林州市人民政府没有依据《土地管理法》第四十五条、《土地管理法实施条例》第二十五条规定在形式上履行法定公告义务；自己和村民虽迁移，但承包合同、土地使用证并没有以任何法定程序变更或解除，投入大量资金退耕还林栽种的各种林木依然生长在原荒山土地上，该批复作出后没有以任何形式告知村民，剥夺了行政复议的权利；对村民所种各种林木没有给予任何形式的补偿。二、农村集体经济组织使用的土地属性为国有，重复转为国有侵犯了自己和村民的合法权益。其目的是解除村民土地承包权并侵犯各种林木等财产。自己还继续拥有土地承包权和享有经济林、生态林、各种果树所有权、管理和收益权。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 一审时各方当事人提交的证据材料随一审卷宗移送本院审查。 本院审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（三）项、第（六）项规定，国家依法征用的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地，均属于全民所有即国家所有。本案中，所涉淇河盘石头水库工程是河南省第一个利用外资兴建的大型水利工程，也是河南省“九五”重点建设项目之一，2000年8月经国家正式批准开工建设。该工程建设涉及鹤壁、安阳两市三个乡镇，12个行政村。本案中被上诉人即是该工程建设中涉及的成建制村林州市五龙镇的村民并被移民至鹤壁市辖区安置，被诉的林州市人民政府林政文（2012）206号《关于盘石头水库移民后原花地村花营村农民集体土地转为国有土地的批复》，就是基于该大型水利工程建设中对成建制地移民安置后原属于农民集体所有的土地转为国有土地的原因所作出的行政行为。该《批复》是针对林州市国土资源局提交的2012年11月7日林国土资（2012）78号请示及所附林州市五龙镇人民政府关于移民后土地管理权移交的请示、河南省淇河盘石头水库工程安置验收鉴定书、五龙镇花地村花营村移民安置证明等材料作出的，五龙镇人民政府请示中载明移民后水位淹没线以上的集体土地应收归国家所有，林州市国土资源局请示中也明确载明依据的是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（六）项和《确定土地所有权和使用权若干规定》第十三条的规定以及安置验收鉴定书和安置证明。因此本案中被上诉人所在村集体土地在因大型水库建设被国家成建制移民安置后，该集体土地应当转为国家所有符合法律法规规定。根据我国土地管理法律法规规定及国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十条规定，大中型水利水电工程建设项目用地应当依法申请办理审批用地手续。本案中，河南省淇河盘石头水库工程涉及鹤壁、安阳两地行政村和村民，案涉林州市五龙镇原花地村、花营村的村集体土地存在部分被淹没的情况，林州市人民政府作出的该批复未提交出该工程是否征收或者是否征收有此两个行政村集体土地的相应证据材料，所提交的证据材料不能完全证明该批复中所涉的此两个行政村部分土地或者全部土地均系因移民原因成建制地集体迁移后所留下土地的相关事实，故该批复依据的主要证据不足。对于“因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地”，属于全民所有即国家所有依照何种程序、采取何种形式处理问题，林州市人民政府未提供出相应的法律依据，但批复认为因移民原因、农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地应属国有土地正确。本案被诉批复属于具体行政行为，一审法院判决确认该批复违法正确，但引用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项不妥，应引用该《若干解释》第五十八条的规定，本院予以纠正。本案被上诉人作为成建制地移民之一，与该批复存在法律上的利害关系，具备诉讼主体资格，但其主张被移民安置后原承包土地、荒山及所种果树、林木补偿等问题，应当另行通过其他途径解决。林州市人民政府要求撤销一审判决、维持该批复的理由不足，其上诉请求本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人林州市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 崔永清 审判员 阎丽杰 审判员 袁武明 二〇一五年二月二十八日 |
