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检察机关内部机构的设置经过长期优化，已经基本上适应了宪法和法律赋予的法律监督职能。但是，也应当看到，现有的机构设置和权力配置并非尽如人意。我国检察机关现行审判监督权主要由公诉、刑事申诉检察、民事行政检察三部门分别行使。笔者认为，虽然现行权力配置较之旧权力配置有较大进步，但仍存在不足。为最大限度地发挥检察机关对人民法院的审判监督职能。有必要打破现有权力配置，建立检察机关专门审判监督机构。 一、审判监督权力配置的历史沿革 民事行政审判监督一直由民事行政检察部门负责，没有过多变化。但刑事审判监督则变化较大。2012年前，对于人民法院未生效和已生效的刑事裁判的监督主要由检察院公诉部门负责，控告申诉部门、监所检察部门协助办理。这种权力配置经过15年的实践，暴露出很多弊端。2012年1月29日，最高人民检察院出台了《关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》，对此进行了调整：对于未生效的一审刑事裁判由公诉部门负责办理；对于已生效刑事裁判的监督由刑事申诉部门负责办理。2012年修订的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》完全采纳了这一设计思路。 二、现行刑事审判监督权力配置的进步意义 现行监督权力配置对人民法院的裁判区别对待，把未生效刑事裁判的监督权交由公诉部门行使；把生效刑事裁判的监督权交由刑事申诉部门行使。它有效改变了旧有刑事审判监督权力配置中由公诉部门一肩挑的局面，其进步意义在于： （一）保留了过去权力配置的合理成分，即由公诉部门负责刑事审判活动和未生效刑事裁判的监督，可以充分发挥部门特长，提高办案效率。首先，公诉人出庭对法院的刑事审判活动能够及时发现审判活动存在的问题，进而开展监督。其次，对未生效刑事裁判的审查抗诉期与上诉期相同，只有5－10天时间。此时，承办案件的公诉人对案情、证据相当熟悉。把未生效刑事裁判的监督权交由公诉部门行使，公诉人凭借判决前的量刑建议和刑罚预判，可以对裁判结果是否公正作出快速、准确的判断。这样就可以在较短的时限内，为检察机关作出抗诉与否的决定提供初步审查意见，从而提高审判监督效率。公诉人角色的独特优势是其他检察人员无法替代的。因此，现行权力配置保留公诉部门对未等效裁判的监督权是明智的选择。 （二）有效克服了过去权力配置存在的弊端：一是公诉工作的特点决定了公诉人既是诉讼活动的参与者，又是诉讼活动的监督者。这种“两栖”式角色是实施审判监督的最大软胁。二是公诉部门案多人少、任务繁重，公诉人往往无遐履行对生效裁判的监督职责。刑事诉讼法修改后，公诉部门还要参加庭前会议、负责违法所得没收程序中的申请工作等，使本已不堪重负的公诉人工作压力更大。现行权力配置把等效裁判的监督权从公诉部门剥离出来，交由刑事申诉部门办理一定程度上克服了上述弊端。 三、现行审判监督权力配置存在的若干问题 （一）现行审判监督权力配置把人民检察院刑事审判监督方式限缩为依申诉人的申请被动审查，限制了检察机关审判监督职能的依法全面履行。《规则》第583条第2款规定“人民检察院通过受理申诉、审查人民法院的判决，监督人民法院的判决、裁定是否正确。”意味着人民检察院的审判监督只能依申诉被动开展。而法律并未如此限定。刑事诉讼法第243条第3款规定：人民检察院对人民法院已经发生效力的判决和裁定“如果发现确有错误，有权按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉”这里，法律并未将“发现”限制监督主体须依申请被动审查。这样，监督主体依职权主动审查发现的也是“发现”的应有之义。 依职权启动审判监督程序是由刑事审判监督的本质属性所决定的。刑事诉讼是由国家公权力启动的诉讼程序。其任务是准确、及时地查明犯罪事实，惩罚犯罪，保障无罪的人不受追究。为确保该任务的完成，这就果求法律监督机关对刑事审判实行全程、全面监督，对人民法院的刑事审判实施必要的纠错和矫正。民事行政诉讼，是由公民或法人基于私权利而启动的诉讼程序，当事人对诉权享有绝对处分权。对于该类诉讼，以国家公权力不干预或少干预为原则。故民事行政审判监督，人民检察院可以根据当事人的申诉被动审查监督。 刑事审判监督若仍采用民事行政审判的被动监督权力配置，势必导致那些损害国家利益、社会公共利益等没有直接被害人的案件，或者虽然量刑畸轻畸重甚至是冤、假、错案，而当事人由于认知能力或其他因素制约，不知申诉、不能申诉或无法申诉的案件，人民检察院不予监督，就无法高质量地完成刑事诉讼任务，进而实现司法公正。 （二）审判监督权多头分散行使，不能有效集中检察机关有限的高端法律人才资源，形成整体监督合力。根据《规则》，人民检察院的审判监督权分别由公诉、刑事申诉检察、民事行政检察三部门行使。即由公诉部门负责对刑事审判活动和未生刑事裁判的监督；刑事申诉部门负责对生效刑事裁判的监督；民事行政检察部门负责对生效民事行政裁判的监督。现有权力配置的设计思路，虽然考虑到了分工的专业化。便这种过于分散的权力配置，不利于检察机关通过人才优势提高审判监督职能的质量和效率。 首先，刑事申诉部门无力承担刑事审判监督重任。如前所述，对审判活动和未生效刑事裁判的监督由公诉部门行使有其合理性。但让已生效刑事裁判的监督权和已生效民事行政裁判的监督权分别交由刑事申诉检察和民事行政检察部门行使则值得商榷。据了解，除了高检院和省级院单独设立刑事申诉检察部门外，基层检察院受人力资源限制，刑事申诉检察部门往往被并入控告申诉部门。而控告申诉部门还肩负着来信来访和举报线索的分流工作。尤其是当前维稳局势严峻的情形下，控告申诉部门信访工作任务繁重，根本无遐顾及刑事审判监督工作。 其次，民事行政检察部门因业务大幅萎缩，造成人才资源的浪费。这是因为，现行民事诉讼法设置了人民检察院对生效民事裁判监督前置程序：即当事人不服法院生效民事调解、判决、裁定的，首次申诉的受理机关限定为人民法院。将启动再审的权力优先配置给了人民法院，目的是让人民法院自我纠错。只有当人民法院驳回再审申请或逾期未对再审申请作出裁定时，当事人才可向人民检察院申诉。检察机关的民事审判监督变成了“后再审”式的监督。民事审判在人民法院自我矫正之后，其错误裁判必然大大减少。2013年的司法实践表明，民事行政检察重头戏的民事审判监督业务量已经大幅萎缩。业务萎缩的结果，便产生了人才资源的浪费问题。 （三）现有审判监督机构的名称与法定监督职责缺乏密切关联，不利于社会认知。如果说“刑事申诉”部门与刑事审判监督尚有一定联系的话，那么“民事行政检察”部门就与审判监督就有点风马牛不相及了。尽管民事行政检察部门已经建立20多年，但“民行检察”的内涵一直鲜为人知。实践中，如果检察官不作一番耐心解释，不仅说普通百姓不知“民行检察”为何物，甚至闹出法科毕业的大学生也不知所云的笑话。而这对审判监督工作的开展是十分不利的。 四、建立检察机关内设审判监督专门机构的可行性 笔者认为，鉴于现行审判监督权力配置存在的上述问题，有必要打破现行格局，建立检察机关审判监督专门机构。具体设想是：将生效刑事裁判的监督权与原来归口民事行政检察部门行使的民事、行政审判监督权进行整合，建立专门的审判监督机构，由该机构统一对人民法院的三大审判行使再审审判监督职权，兼顾对人民法院民事执行活动的监督，并负责办理刑事申诉国家赔偿案件。 建立检察机关审判监督专门机构，有利于人民检察院依法、全面、高效地开展审判监督。 （一）与三大诉讼程序设计的审判监督层次相匹配。在我国民事、行政、刑事三大诉讼法中，均设计了对已生效裁判实行监督的审判监督程序。由于都是对生效裁判的再监督，因而是一种较高层次的法律监督活动。这就要求具体实施监督的检察官具备较高的法律素养。将分散于民事行政检察部门、刑事申诉部门的审判监督权进行有效整合，由专门的审判监督机构统一行使三大审判监督权，既与法律程序相匹配，又有利于检察机关的人才资源的整合，最大限度地发挥监督合力。 （二）与人民法院内设监督机构相呼应，便于广大民众识别和申诉。由于检察机关一些部门的命名与法律监督缺乏紧密关联，司法实践中，常常出现老百姓因不服法院裁判而欲主张权利时，不知向检察机关的哪个部门进行申诉现象。因此，撤销现有民事行政检察和刑事申诉部门，组建专门的审判监督机构，既可与检察机关内设的侦查监督机构结合形成较为完整的诉讼监督体系，又能与人民法院内设的审判监督庭相呼应。这样一来，机构名称能够充分体现实际职能，可谓名符其实；同时又合乎三大诉讼法审判监督程序规定，可谓名正言顺。这种设置既合乎法律规定，又便于民众识别知悉和行使权利。 （三）可以有效拓展刑事审判监督范围。检察机关内设专门审判监督机构，其刑事审判监督的范围，是法律赋予人民检察院的全部审判监督职权。既包括由当事人申诉而启动的生效民事、行政、刑事裁判的个案被动监督；也包括由检察机关依职权启动的对生效刑事裁判的全面主动监督。进而确保人民检察院依法全面履行审判监督职责。 （四）能够更好完成刑事错案国家赔偿申诉处理和人民法院民事执行活动监督任务。由于检察机关内设审判监督机构集中了检察机关高素养法律人才，既有利于刑事错案国家赔偿的准确把握与处理，也有能力将监督触角延伸到对民事行政裁判的执行监督。因此，在某种意义上，刑事错案的申诉赔偿和对民事行政执行活动的监督，可以视为检察机关内设专门审判监督机构析两项附随义务。 综上，笔者认为，对人民检察院现行审判监督格局进行重组，不仅必要而且可行。新一轮司法改革的大幕已经开启，人民检察院应当审时度势，从更加有利于完成法律监督职能角度出发，重新审视法律监督资源的配置，建立高效完善的内设审判监督机构。 |
