我国授权立法的现状及利弊

　　一．授权立法的成因与利弊

　　授权立法是指有权立法的国家机关通过一定的形式，将属于自己立法权限范围内的立法事项授予其他有关国家机关进行立法，被授权机关在授权范围内进行立法的活动。授权立法在形式上分为法条授权立法和专门授权立法，本文重点讨论的是专门授权立法。即立法机关授权其他国家机关对本属于自己的有关立法事项先行立法。

　　授权立法始于19世纪的英国，虽然在当时权力分立学说正在广泛流行，但是英国议会还是授权枢密院制定阻止疾病传播的规章，以弥补自身立法专业性的不足。19世纪末20世纪初，资本主义世界爆发了波及全球的经济大萧条，这更使得人们对于强有力的政府的期待，推动了授权立法的发展。自此，世界主要资本主义国家都开始对行政机关授予立法权。在我国，虽然宪法中并没有授权立法的规定，但是实践上仍然实行了授权立法。

　　授权立法为何会得以发展？我认为主要有以下三种原因。首先，立法是一项专业性很强的活动，立法机关的民选代表往往缺乏专业知识，也不了解行政管理的实际情况，因此往往不能很好地制定法律，因此授权立法可以制定出更加专业化、适应社会需要的法律。其次，授权立法解决了立法机关固定会期的局限，使法律不再只有概括性规定，而通过行政机关使法律更加具体，更具可操作性。最后，授权立法可以使行政机关根据社会的需要更加及时地制定法规，适应社会的需要。

　　然而，自出现之始，授权立法就是一项广受诟病的制度。人们发现授权立法并不是一项完美的制度，相反的，它有很多弊端。其一，授权立法对于民主具有破坏性。民主的一个重要表现就是将立法权这一最高权力归于人民。然而授权立法却打破了这一原则，将部分制定法律的权力授予了行政机关，由其制定的法律就很有可能违背人民的意志和利益。由于在行政机关内部有着比较严格的上下级、领导与被领导的关系，因此其制定的法律也更加难以体现其民主性。其二，授权立法在一定程度上违宪。所谓法治就是依法办事，限制公权力以保护公民权利，宪法至上的原则。宪法中并没有关于授权立法的规定，而实际操作中立法机关将其一部分立法权授予了行政机关，因此存在着违宪的嫌疑。其三，授权立法实际上破坏了法律的统一性和稳定性。由于我国立法原则之一就是国家法制统一性原则，即法律体系应当具有整体的统一性和内在的协调性。然而授权立法在增强法律的灵活性的同时，也存在令法律失去稳定性和统一性的风险。

　　二．税收授权立法的质疑

　　税收是国家权力的体现，是国家“取之于民，用之于民”的重要制度。而对于征税和纳税，我国采取“税收法定原则”。根据我国宪法第五十六条：“中国公民有依照法律纳税的义务。”已经明确表明我国的税收应当由法律进行严格规定，以保卫公民的财产权。然而实际上，我国的税收十之七八都是由行政机关制定的。我国现行的税收授权立法制度，源自1985年全国人大的授权决定，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人大或者全国人大常委会制定法律。尽管这种授权在当时的经济社会大环境下有其必要性，但是，对于国务院制定的条例何时提请全国人大上升为法律，却没有任何的时间限制，在授权立法的目的、程序等方面也未加任何限制。这一授权制度一直延续至今，属于典型的“全部授权”。从税种数量来看，在我国税制体系现有的18个税种中，只有企业所得税、个人所得税和车船税3个税种是全国人大及其常委会立法的，其他15个税种为国务院以条例形式制定的行政法规。这种以条例形式形成的税收法律法规框架有悖于税收法定原则，影响着税法的效力。

　　我国的税收授权立法是有一定的历史原因的，在经济转型之际，税制变化较快，如果每一项都经由正常立法程序制定，不能符合社会发展的需要。因此，税收的授权立法实际上发挥了授权立法的灵活性，对于我国特定时期的税法体系完善和经济体制改革起到了推动作用。同时，由于税收是一项专业性很强的活动，通过立法机关的立法可能无法满足税收的专业化的要求，因此授权立法在一定程度上说是必要的。

　　然而，税收授权立法也并不是没有弊端，相反，它其实有很多不可取之处。其一，授权立法没有明确的限制，目的、程序、内容方面也没有限制，这直接导致行政机关在税收立法中享有比较全面的立法权。意味着作为立法机关的全国人大及常委会的立法权实际上已经遭到了行政权的遏制。其二，行政机关的立法没有相应的法定程序，而种种腐败问题也容易从中滋生，中小企业以及公民的财产权可能会遭到破坏。由于我国目前税收立法处于一个无章可循的状态，因此行政机关可以自行制定、修改和废止税收的条例，在这种情况下，行政机关既立法又执法，容易导致失去中立和客观。其三，行政立法不能很好地体现民意、彰显民情、汇聚民智，只是行政部门的闭门造车，这样的方式是难以真正让人们对行政立法制定的税收法规信任并接受。在我国税收授权立法的话语体系下，很难建立一个常规化、制度化的民意传导制度，法律规范更多地体现了“行政主导”的色彩，未能为公众留出一席之地。也就是说，理应跻身主角的公民只能被动地成为法律规范的沉默客体，成为税收制度的承受者。因此，对于税收的授权立法，我国社会各界的质疑是一直存在的。

　　三．税收立法的完善与授权立法制度的反思

　　面对我国税收授权立法的现状，我们不得不对现有的税收立法制度进行反思，进而对于授权立法中普遍存在的一些问题进行反思，以期得到一个更加完善的解决办法，让我国的立法乃至于法制进一步走向完善。

　　首先，对于已经存在的行政法规，应当认可其有效性和约束力，及时通过法定程序将需要法律确认的制度上升到法律。比如税收授权立法中存在的已经生效的税收法规，应该允许国务院在遵循减轻税负原则的基础上对现有税种予以修改，并留待全国人大逐步、逐级、逐层地清理，将其中比较完善的法规制定成法律。