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华夏时报 作者：傅蔚冈
3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中指出，“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利，任何人都不能侵犯。”为此，农民的土地财产权利问题又成为两会的热点问题。但农地真的是农民的财产吗？法律上似乎不是问题，但如果细细讨论，可能问题还是不少。 假设张三拥有甲物，该物有A、B两项功能，但是对张三来说，他只能够行使收益较低的A功能，而高收益的B功能却只能由李四行使。当张三想要行使B功能时，只能够让李四以A用途的市场价值来收购该物品，然后张三再通过拍卖的方式从李四手中获得甲物品。不过，张三竞拍后获得的甲物品，只是拥有使用权，而所有权还是归属于李四。这就产生了一个悖论：一个物品的所有权人的收益远远低于使用权人的收益，你说这个所有权人冤不冤？ 中国的农地就是以上例子中的甲物。集体占有农地时，农民获得的只是回报最低的农业用途收益，而且也不能够将该所有权转让于其他组织；当他想从事非农用途时，只能先通过征收，然后再以公开市场的竞拍才能够获得该土地的使用权。当农地的所有权人在使用土地上受到如此之多的限制时，你还能够说这是集体的财产吗？ 不同时代，对财产的界定可能会有不同的答案。在现代社会，财产所有权人在行使自己的财产时会受到诸多限制，如不得侵害他人的合法权益还要履行社会义务。财产再也不是布莱克斯通所说的“一个人对世间万物主张和行使的惟一和独占的领域，完全排除世上任何其他人的权利”。但是，以财产所有人的身份作为限定财产用途的标准，这在全世界范围内也都是罕见。 在不少国家，也存在着诸多限制财产权行使的方式。如美国法律中的分区和规划，就是对财产所有者行使权利的限制。不过与中国的土地用途管制不同的是，此类的用途管制，并不是针对所有者的身份，而是针对该区域的特点而定。如为了保护某处的名胜古迹，而限定该地区土地的用途，禁止从事与原有风貌不相符合的商业活动。同时，这种对土地用途的管制同时还受到宪法的制约，否则，财产所有权人就有权向法院提起诉讼，认为政府对财产的管制构成了征收，要求政府必须予以补偿。这就是法律上的管制性征收。对此，美国联邦最高法院大法官霍姆斯在20世纪20年代就有一句经典的名言：“政府可以对财产权施以限制，但是不能太过，否则就构成了征收。” 当然，中国并不存在类似的管制性征收制度。即便如此，要认为农地不是集体的财产，可能还会遭到很多的质疑：不是财产，那又是什么呢？ 在笔者看来，农地之于集体经济组织，与其说是财产，还不如说是福利——一种国家给予集体的福利。在现代国家，福利是政府给予其内部社会成员的一种基本保障。现代社会的福利具有两个基本特征：首先，它只是提供最低的保障——维持其在社会中的基本生活问题；其次，福利是与身份紧密联系，不可转让和继承。福利在表面上和财产很相像，最后都可以以货币的形式表现，但是财产可以转让，可以出租，也可以继承；但福利是和特定主体的身份相联系，无法在市场上进行交易。 集体所有的农地就是这样。首先，在当下中国，集体或者说集体中的农民从事农业所获得的收入低于社会平均水平，只能够维持其基本的生活需求。对此，很多学者都承认农地起到了社会保障的作用。同时，征地补偿的标准也间接地承认了这一点。如《土地管理法》第47条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，同时还规定“土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的……可以增加安置补助费”。这意味着什么？表明土地的补偿是属于一种对被征收农民生活成本的补偿，而不是对土地价值的补偿。而该种生活成本，是由土地来提供的。这从侧面印证了土地对于农民只能是一种基本保障，而非致富手段。 其次，集体成员针对农地所享有的收益有着严格的身份限制，且无法继承和转让。农地的收益只能够归于集体经济组织内部成员，且该成员一旦脱离其集体，就无法享有。同时，集体内部的成员也无法把其由于该身份而获得的收益权转让给其他主体，这个身份也无法继承给非集体内部的子女。这样的身份限制更多是与福利相近，而与财产无关。财产可以在市场上自由交换，但是农地不行，虽然根据《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律规定，本集体经济组织以外的人可以通过直接承包或承包经营权的流转取得农村土地承包经营权，但无论集体组织还是其成员，都没有对农地的最终处分权。 《物权法》第39条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”，不过对于农地所有者来说，他虽然占有土地，但却无法将其收益最大化、它的收益是归于特定成员内部，无法被转让；且也无法被非集体经济组织内部的法定继承人继承，更无法自行处分。由此观之，这样的收益，更多的是国家给予农民的一种福利，而非集体和集体成员所有的财产。 这种福利和现代社会中的其他福利有着明显不同，其他的福利是国家对某些生活困难者的一种帮助，使其维持基本生活水准。但是对于农民而言，土地却是一种负担：因为本来他们可以利用土地获得城市化的第一桶金，但是在现有的制度下，却只能够从事最低效益的活动。不过，在城乡二元的制度下，农村的负福利对于城市而言却是一种正福利：正是因为国家对农产品的管制，从而使得城市获得了低廉的农产品，降低了城市扩张的成本。 |
