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2007-11-12 □事业单位存在的弊端：机构臃肿，队伍庞大，效率低下；因其国有化导致了权力化；政事不分导致了行政化；热衷于行政级别而缺少专业精神 □事业单位法人化是一个历史的误会 某事业单位招考报名现场 法制网记者 廉颖婷 一个非常特殊的现象 “在21世纪的中国，试图用一个定义去概括事业单位的一般属性，多半会犯简单化的错误。因为事业单位的多样化和复杂性，已经远远超出了任何言词定义所能够概括的极限。”中国政法大学教授方流芳对法制日报记者说。 我国的事业单位主要包括教科文卫，以及新闻出版、体育、环境监测、城市建设等等，此外，还有一些机关的附属机构和法律服务所等。 事业单位管理体制是计划经济时期逐步建立并发展起来的，事业单位的组织与管理体制具有典型的计划特征——各类事业机构都为公立机构，资产都属国有；政府决定事业单位的设立、注销以及编制，并对事业单位的各种活动进行直接组织和管理；各类事业单位活动所需的各种经费都来自于政府拨款。 “在中国，事业单位是中央政府或地方政府在公共服务领域的延伸或化身。”方流芳说。由于历史的沉积，中国的事业单位被打上了“中国特色”的烙印。基于这些体制缘由，在事业单位“出生”后的几十年，其自身问题被概括为：机构臃肿，效率低下，已经难以适应目前中国市场经济的需要，严重制约了经济和社会的协调发展。 因此，继国企改革、政府机构改革之后，事业单位的改革紧随其后。成为“政府机构改革之后的又一项重要任务”。 “事业单位真正的弊端，是行政化现象严重，受行政牵制太多。”专家们一致认为。事业单位存在的根本问题是：政事不分。事业单位行政化，是政府附属部门，因其国有化导致了其权力化。事业单位同时承担政府职能是常见的现象。 在中国，事业单位可以是一个纯粹的行政机关，也可以具有行政机关和公共服务双重职能；在提供公共服务的同时，事业单位还可以是一个以营利为目的的投资公司。 “一个机构，两块牌子”是行政机关和事业单位合而为一的常见方式。比如，国家体育总局是国务院直属局，它和中华全国体育总会是“一个机构，两块牌子”，前一块牌子代表国家机关，后一块牌子代表“依法成立的非营利社团法人”。 人民大学行政管理学系主任毛寿龙表示，事业单位最大的问题是本身缺乏好的治理结构。同时又没有管办分离。“目前我们的事业单位还有行政级别。按照行政标准来设立事业单位，不同的事业单位，往往被设置成不同的行政级别，缺乏专家、专业精神，很多运作具有行政化特点。这使得事业的重要性与效能无关，而是与其行政级别紧密挂钩。”毛寿龙说。但是，不可否认，在计划经济时代，事业单位发挥了不可或缺的作用。“事业单位存在的价值是提供专业性的公共服务机构，提供专业知识。”毛寿龙表示。 “中国的事业单位，是一个非常特殊的现象。很多研究中国问题的外国学者，或者想把成果用英文发表的中国学者，一直想不出一个适当的英文单词来表达中国的事业单位，因为英文世界里面没有对应的存在。” 毛寿龙说。 目前，我国有关法律法规对事业单位的定义主要有两个：一个是1998年国务院发布，2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。” 另一个是1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，定义为：“依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。” 无论如何定位，事业单位的实质就是提供公共服务。“在经济体制改革前后，事业单位都是指政府创设的，提供教育、科研、文化和卫生服务的专门机构，尽管不同时期的法规对它的界定不尽相同，但并没有实质差别。”方流芳说。 因此，许多人认为“事业单位”英文较为准确的意译为：公共服务机构。 目前中国的公共服务主要是政府机关、事业单位、非政府组织以及部分国有企业的下属单位等共同提供。 改革面临重重困难 方流芳表示，事业单位是公权力的产物，那么事业单位的改革在一定意义上，是用公权力去解决它自身造成的问题。 而事业单位庞大的总体——全国有近130万个事业单位，约3000万从业人员——让事业单位的改革是“牵一发而动全身”。其难度可以想见。事实上，事业单位改革与经济改革几乎是同步开始。 改革开放以来，中国政府制定了诸多事业单位改革的政策，并得以稳步实施。主要是调整事业单位布局结构，实行政事分开，推进事业单位社会化，通过明确事业单位的法人地位和取消事业单位行政级别，改革政府对事业单位的管理方式与政府提供公共服务的形式。 1998年以来，改革的力度明显加大，特别是国务院部门所属事业单位做了大幅度的改革。 2002年，十六大提出：“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。” 2003年，事业单位改革主要集中在国务院直属事业单位的调整和充实，以及整顿党政部门报刊社和加强农村中小学管理。 尽管历届政府都非常重视事业单位的改革，但事业单位改革的成效并不显著。尤其是事业单位的分类、剥离、转制，遇到不小困难。 对此国家行政学院教授刘旭涛表示，首先是人多，队伍庞大。人员的分流难度大，尤其是社保这块。 毛寿龙也指出，事业单位的改革有个难题，就是我国的社会保障制度不健全。其次，取消行政级别也很困难。“长期以来的官本位思想很难根除。”此外，改革还有一大难点，即资产剥离。事业单位的人、财、物，剥离很困难。“人、财、国有资产管理是很大的一块。”刘旭涛说。而部门之间的权力交叉、利益协调等问题，也使得事业单位的改革阻力重重。刘旭涛表示，“一些地方的改革试点其实很好，但会遇到体制上的障碍。并且现在政府改革的思路也不明晰”。 分类治理、法定化 事业单位如何在法律上界定？这也是事业单位饱受争议的焦点问题。 “目前我们的法律还没有统一的界定事业单位的位置，事业单位基本都是下属机构。”毛寿龙说。 但事业单位却可以是民法法人。1986年颁布的《民法通则》将事业单位界定为“法人”，惟一的“法定代表人”是“代表法人行使职权的负责人”。 “‘单位’与法人毕竟是两类性质相去甚远的机构。”方流芳说，而且“创设公立机构的依据从来就不是民法，而是国家权力，比如政府命令、决定、特许、法令等。” 12年后，1998年，我国又开始实施事业单位的“法人登记”制度：无论是已经成立，还是刚刚成立的事业单位，都要向主管部门申请“登记”或者“备案”，领取“中华人民共和国事业单位法人证书”和“中华人民共和国组织机构代码证”。 法人证书一度被一方律师用来质疑对方诉讼当事人资格，设置诉讼的技术障碍。 在“中英教育测量交流中心”诉“中国青年出版社”等不正当竞争纠纷一案中，被告就否认原告是适格当事人。称：原告在起诉时尚未进行事业单位法人登记，不具有合法的原告资格。 但法院认为：“被告以有关规章和通知的相关要求来否定原告的诉讼主体资格，不符合民事诉讼法的有关规定。” 中国事业单位呈现出的“法人化”外观已经成为不争的事实。 “事业单位法人化是一个历史的误会，公立机构的组织和治理应当遵循公权力运作的机制，而不是民法。”方流芳指出，“事业单位不应当成为法人，这与公共权力不能私法化是一样的道理”。 尤其是事业单位一旦法人化，那么，谁对事业单位的债务负责；如何区分事业单位和行政机关；事业单位提供公共服务，但未必是非营利机构。这些成为各方的困惑。 在经济体制改革后，由于预算不足驱动了事业单位创收。 以医院为例，“医院和医护人员向患者销售或搭售药品，以回扣的形式分享销售利润。回扣让医院这种事业单位成为具有双重身份的组织，即理论上是非营利机构，但实际上是销售药品的代理商”。 此外方流芳还表示，我国管制不正当经营的法律通常只是针对“企业”，因此，当事业单位从事不正当经营而受处罚的时候，通常都会以自己不是“企业”为由进行辩解。 他为记者讲述了一个比较典型的案例。湖北省宜昌市妇幼保健院(以下简称“保健院”)，在药品采购中，先后收受医药公司现金和物品回扣58721元。宜昌市工商局认为保健院的行为属收受“商业贿赂”，依据《反不正当竞争法》，对保健院罚款1万元。 但保健院强调，《反不正当竞争法》规制的对象是“经营者”，而该院是“全民所有制财政全额拨款的公益事业单位”，不属于《反不正当竞争法》调整的范围。 最终，一审、二审法院均作出了支持工商局的判决。 事业单位走向哪里 对事业单位的改革方向，普遍认为，最主要的是对事业单位进行分类管理，取消行政级别。 毛寿龙认为，应该把现在的事业单位分成三个类型：执行政府职能的法定单位；提供公益性服务的公益单位；可以企业化运作的营利单位。这三个类型中，只有提供公益性服务的公益单位基本保持事业法人的身份，法定单位转变成政府机构，营利性单位则变成企业法人。除了法定机构之外，所有单位都取消行政级别。 刘旭涛表示，目前事业单位改革在微观操作上主要还是分类问题。改革方向首先要法定化，承担公共服务领域。属于官方的归属官方，属于民间的回归民间，与中介组织一样社会化、服务化。 刘旭涛特别强调，事业单位要法定化管理。依法注册，承担某个社会功能，而且取消行政级别。 “事业单位法定化后，是通过资产纽带，而现在是行政权力的纽带。”刘旭涛说。 所谓事业单位的法定化，从深圳的试点工作中或许可见一二。 在深圳市出台的《深圳市深化事业单位改革指导意见》中要求，对某些特殊行业或领域中兼具政府、事业和企业多重角色的事业单位，以特定立法的方式，合理界定政府、相关主管部门与事业单位之间的关系，明确事业单位的法律地位、职责任务、人员配备、治理结构，规范其财务管理，建立政府依法管理监督，单位依法运作，有别于传统事业单位的法定机构管理模式，确保其公共目标的实现。 除了事业单位的法定化，分类治理也是改革成败的重要内容。 目前事业单位的分类主要有三大类：公益性、准公益性、经营性。 “据我所知，现在还没有出来具体的分类标准。”刘旭涛说。 刘旭涛认为，事业单位的改革方向可以像西方国家一样形成契约关系。事业单位的任务主要通过契约方式提供，而不是现在的隶属关系。 “事业单位的分类体系要符合现在的发展，应该按照市场配置来分。彻底切断事业单位与行政单位的行政隶属关系。通过契约化的方式管理。” 方流芳也表示，如果要对事业单位进行改革，那必须是区别对待，分类治理。 对一些继续保留的事业单位，不是要强化它们的法人地位，而是要“去法人化”，让它们回归公权力的控制之下；在分类和区别对待的基础上，对甄别保留的事业单位，不是“政事分开”，而是要强化管理上的“政事合一”。 “事业单位和国家机关都是公立机构，两者有时需要为特定目的而适度区分，有时应当合二为一。”方流芳说。 深圳事业单位改革 普遍建立“法人治理结构” 拟通过“红头文件”整合后，继续制定部门规章和条例，第二步改革将以立法形式定型 七项改革基本思路： 在事业单位中普遍建立法人治理结构，理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡 取消事业单位行政级别，逐步实现事业单位职级制，推行职员制 对于可由社会提供的公共服务，政府将采用“购买服务”的方式，由有资质的社会组织完成 财政供给方式告别“按人头拨款”，从过去的“养人”转变为“养事” 》》》详细 依法分类推进事业单位改革努力建设服务型政府 我国有各类事业单位120多万个，从业人员近3000万人，汇集了中国超过三分之一的专业技术人才，拥有数万亿元国有资产，事业单位改革社会影响巨大，必须做到科学审慎、公平合理、平稳有序 □李洪雷 事业单位是我国主要承担公共服务职能的公共机构，改革开放以来，我国事业单位的改革一直在不同层面上持续推进，但许多深层次的体制机制问题尚未解决。深入贯彻以人为本、全面协调可持续的科学发展观，全面建设社会主义和谐社会，要求强化公共服务职能、建设服务型政府，事业单位改革已经成为我国继国有企业改革、政府机构改革之后，所面临的又一项重要而紧迫的任务。必须依法分类推进事业单位改革，以提高公共服务的效能效率，促进社会和谐。 在传统上，事业单位是指没有生产收入、经费由国家开支、不实行经济核算、提供非物质生产和劳务服务的公共组织，主要包括科学、教育、文化、卫生和体育等部门和单位。确定事业单位的标准主要有三个方面，其一是活动性质和目的，事业单位从事为国民经济、人民文化生活、促进社会福利等服务的活动，不以为国家积累资金为目的。其二是行业领域，即从事教育、科学、文化、卫生等活动。其三是经费来源与管理方式，即由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，并且不进行经济核算。改革开放以后，随着相关改革的推进，事业单位前述的各项标志之间出现了脱节，事业单位与企业、行政机关之间的界限模糊，这导致事业单位的范围非常庞杂与混乱。 深入推进事业单位改革，首先应当明确事业单位的性质。综合考虑我国事业单位的历史状况和未来发展，应将事业单位定性为相对独立地承担公共服务职能的公共机构。从这一角度看，事业单位本身并非如很多学者所认为的那样是中国特有的现象。实际上在西方国家，大量存在着在行政机关之外相对独立地承担公共服务职能的公共机构。在德国、法国等大陆法系国家，公务法人是极为重要的一种公法组织形式，这是指为持续履行某种特定的公共目的而成立的一个结合人与物的公法人。工业化和城市化的发展，要求国家承担了大量的服务行政任务，涉及教育、文化、科技、体育和公共事业等众多领域，为了适应这些新的行政任务对专业性和灵活性的要求，这些国家在科层制的传统行政机关之外创设公务法人，作为拥有法律人格的组织体独立地履行行政任务，以避免传统行政机关的官僚习气和僵化手续，这被称为间接国家行政，成为行政分权的一种形式。而在近年遍及全球的公共行政改革浪潮中，执行机构的设立也成为包括英国、法国、意大利和荷兰等诸多国家的选择。执行机构是相对独立的部属机构，它们在组织上仍然在部内，不具有独立的法律人格，需要接受部长的领导，部长对它们的活动向议会负责，但它们不必遵循部的正规方式，管理人员在预算和管理方面具有很大的自主权。 经过改革开放以来的发展，我国许多事业单位的职能、组织结构和管理体制已经发生了很大变化，与事业单位的基本性质发生了很大的背离。未来中国的事业单位，应当坚持其作为相对独立承担公共服务职能的公共机构性质，并在此基础上对其类型划分、组织结构和管理体制等问题进行探讨。 明确事业单位的这一基本性质，可以将下列组织排除在事业单位之外。 一类是以营利为目的公办组织。我国目前许多事业单位承担的是应由营利性市场主体来提供的非公益性服务与产品，这其中既有计划经济时代的遗留物，但也不乏基于各种因素而设立的新机构。大量非公益型机构充斥于事业单位之中，使得国家财政负担过重，无力发展那些真正具有社会公益性的社会事业。不仅如此，这些机构利用其特殊的地位和条件进行不正当竞争，造成了经济社会秩序的混乱。因此对于承担这类职能的事业单位，应当通过民营化改革，使其转变为普通的企业，从而回归民间。 二是实际承担政府监管或行政执法职能的所谓事业单位。将证监会、保监会、银监会和电监会等政府监管机构定性为事业单位，有利于采取灵活的财务会计和工资福利等制度，吸纳专业人才，提高监管绩效。但由于其行使的监管职能与公共服务职能存在很大差别，人事管理实质上也基本遵循一般行政机关的做法，将其定性为事业单位正当性不足。要解决这一矛盾，应当进行政府监管机构改革，建构符合政府监管机构特点的管理体制，明确承认政府监管机构区别于一般行政机关的特殊性，而不是将其与履行公共服务职能的事业单位混为一谈。对于那些因为行政编制等原因而被纳入事业单位、不具有特殊性的行政执法机构，则应通过编制管理制度改革，使其回归行政机关序列。 应当注意的是，并非所有涉及公共利益的职能都应由国家大包大揽，国家应当鼓励和促进公益型非政府组织的发育，充分利用民间资源，而不必完全利用自己的组织和人员。某些事业单位所承担的职能如果由民间组织承担更加有效，则国家可以将其撤销，转由民间组织承担，但国家应当依法对民间组织的活动加以规制，并通过税收优惠、财政补贴等方式促进其健康发展。 在将行使行政监管与执法职能以及进行营利活动的公办组织剥离后，作为相对独立承担公共服务职能的事业单位，从组织结构角度可以分为两类。一类为公务法人。某些服务职能的履行需要一定程度的独立性和灵活性，由行政机关直接管理不妥当时，就可以把负责机构创设为公务法人。公务法人作为公法人，独立履行法定任务和承担相应责任，同时必须遵守国家法律并接受国家的监督。公务法人在做出行政行为时应遵循行政程序法制，对其行为不服相对人可申请行政复议与行政诉讼，公务法人也可选择运用私法方式提供服务，此时应遵循民法规则。公务法人的治理结构主要有两部分组成，即决议机关和执行机关。决议机关为理事会，负责对重大问题的审议、决策，理事一般包括相关政府机构代表、雇员代表、用户代表、独立专家等。执行机关为主席或总经理，主要负责日常管理工作。 另一类是执行机构。对于一些不适合作为独立法人运作的事业单位，可以改造为附属于一定政府部门的执行机构。执行机构不具有独立的法律人格，法律责任由所属政府部门承担，但为保障执行机构的活力与效率，应赋予其一定的自主权，并对其运作机制进行改革，例如可从公务员队伍之外招聘职业经理人作为首席执行官，按照其与相关政府部门签订的框架协议进行管理，相关政府部门依据框架协议定期对其绩效进行考评。 我国有各类事业单位120多万个，从业人员近3000万人，汇集了中国超过三分之一的专业技术人才，拥有数万亿元国有资产，事业单位改革社会影响巨大，必须做到科学审慎、公平合理、平稳有序。改革方案必须保障公共服务职能的强化而非弱化，符合事业单位职能允许的规律，以人为本、保护从业人员的合法权益，避免国有资产流失，为此要将事业单位改革纳入法律的框架内进行，依法有序推进。 目前事业单位改革主要依据各相关部门或地方制定的关于事业单位改革的政策性文件分散推进，难以避免部门和地方视角的局限性，很多需要由中央政府决断的重要事项也难以在其中规定，建议下一阶段的事业单位改革应由中央做整体规划、统一部署和综合协调，为保证改革方案的科学性和权威性，应由全国人大常委会制定《事业单位改革法》或者至少由国务院制定综合性的《事业单位改革条例》，明确事业单位改革的目标、原则和步骤，规定推进事业单位的负责机构和利害关系人、专家与公众参与改革的方式、途径，设定未来事业单位的组织形态、治理结构、活动原则和监督机制等。
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