检察机关提升执法公信力和亲和力的实践与思考
来源：曹仕旺 作者：曹仕旺 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：检察实践 检察机关提升执法公信力和亲和力的实践与思考——以生态资源检察工作为视角 【摘要】从检察公信力、检察亲和力的概念及相互关系出发，立足生态资源检察工作实际，开展以办案质量立公信、以强化监督促公信、以服务群众树亲和、以规范执法讲亲和、以机
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检察实践 检察机关提升执法公信力和亲和力的实践与思考——以生态资源检察工作为视角 【摘要】从检察公信力、检察亲和力的概念及相互关系出发，立足生态资源检察工作实际，开展以办案质量立公信、以强化监督促公信、以服务群众树亲和、以规范执法讲亲和、以机制创新提升执法公信力和亲和力；针对工作中仍存在一些问题，提出坚持惩防并举，从源头上遏制破坏生态资源违法犯罪的发生；发挥监督职能，加强对生态环境资源的保护力度；完善制度，促进保护生态环境的规范化；借助新媒体，打造保护生态环境检务公开的新平台。【关键词】检察公信力 检察亲和力 生态资源检察【正文】习近平总书记就做好新形势下政法工作作出重要指示，各级政法机关要进一步提高政法工作亲和力和公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义[①]。最高人民检察院检察长曹建明在全国“两会”上作最高人民检察院工作报告要求全国检察机关要不断提高执法公信力，增强检察工作亲和力[②]。福建省人民检察院何泽中检察长到福建省检察院履新后不久就提出加强“两提升（提升检察机关亲和力和执法公信力）、三过硬（政治过硬、业务过硬、作风过硬）”建设（注：后改为“两提升、五过硬”建设增加责任过硬、纪律过硬）。那么，在检察工作中，检察机关应如何提升执法公信力和亲和力呢？笔者从福建省连城县人民检察院生态资源检察工作实际出发，浅谈一些粗浅的认识和思考。一、检察公信力、检察亲和力的概念及相互关系（一）检察公信力公信力成为近年来司法领域中的一个热点问题。根据《现代汉语词典》的解释公信力是指使公众信任的力量。检察公信力是从司法公信力的概念演变而来的。检察公信力是指检察机关通过履行法律监督职责在整个社会公众当中所建立起来的一种公共信用、权威性和影响力，归根结底就是人民群众对检察机关是否公正执法整体的、综合的评价[③]。（二）检察亲和力亲和力最早是属于化学领域上使用的一个概念，《现代汉语词典》对亲和力的解释是特指一种原子与另外一种原子之间的关联特性，两种以上物质结合成化合物时互相作用的力。之后，逐渐用于人际关系领域。检察亲和力是指检察机关与社会公众之间的亲近程度，表现在社会公众对检察机关和检察干警履行检察工作的认同、尊重和信任，是检察权内在威信与检察机关外部形象整合后形成的影响力[④]。（三）检察公信力与检察亲和力的相互关系一方面，检察公信力是基础，检察亲和力是升华。检察公信力是执法的应有之义，直接关系到法律监督职责的行使，是检察工作的生命线;检察亲和力是执法理念的升华，事关检察机关在人民群众中的形象，是执法的更高境界[⑤]。另一方面检察公信力与检察亲和力是相互促进的。检察机关转变执法观念，加强与人民群众的血肉联系，促进检察公信力的提高；检察机关通过行使法律监督权，提高检察检察机关的权威，使人民群众更加相信检察机关，从而进一步增强检察亲和力[⑥]。二、提升执法公信力和亲和力的实践加强检察机关执法公信力、亲和力建设，是建设社会主义法治国家的必然要求，是人民群众的殷切期盼，是解决当前检察工作和队伍建设中存在问题的客观需要，也是在全社会树立良好检察形象的根本举措。近年来，该院从保护生态环境资源的角度出发，着力于提高执法公信力和亲和力，取得了一些成效。（一）以办案质量立公信 提高执法公信力，办案质量是关键。该院始终把案件质量放在工作首位，牢固树立案件质量是生态检察工作生命线的执法理念。以事实为依据，以法律为准绳，严把批捕关、起诉关，加大打击破坏环境资源犯罪力度，坚决惩治盗伐、滥伐林木、失火、非法占用农用地、非法采矿、污染环境等各类破坏生态环境资源的刑事犯罪活动。2011-2015年，共受理公安机关提请批准逮捕69件94人，审查后批准逮捕47件68人，不批准逮捕22件26人；共受理公安机关移送审查起诉案件183件295人，审查后提起公诉159件252人，不起诉10件22人。未发生一起错捕、捕后撤案、撤回起诉、被判无罪等案件，起诉案件事实、定性法院全部认定并作有罪判决。2013年在办理犯罪嫌疑人赖某等人非法采矿特大案件中，追诉漏犯15人，查办监管人员渎职犯罪2人，矿产资源破坏价值从原鉴定价值为12.7万元经重新鉴定后达1626多万元，有关部门提起公益诉讼后，依法缴纳生态破坏修复工程费、资源资源损失费63万余元，此后又继续深挖了该案原审法官王某受贿大案，取得较好的法律效果和社会效果，该经验做法因此被省检察院推广。（二）以强化监督促公信一是增强立案监督的实效性。通过办理破坏环境资源犯罪案件、开展行政执法检查，拓宽立案监督渠道，重点是纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑以及对不应当立案而立案的问题。五年来，立案监督案件24件29人，公安机关均主动立案；立案监督案件公安移送审查起诉16件26人，起诉法院均作有罪判决；纠正公安机关不该立案而立案件2件3人，公安机关均撤案。二是拓展侦查监督的全面性。不放过办案中每个细小环节，及时发现侦查活动中存在的违法取证、单人讯问等违法办案的问题。五年以来，向公安发纠正违法、提出检察建议27件次，侦查机关均已纠正。三是强化审判监督的准确性。重点加强对定罪量刑错误、适用缓刑明显不当、违法降档判决的监督，及时纠正审判程序违法和裁判文书错误，共发出检察建议规范法院审判活动12件次，增强了法律的权威性。（三）以服务群众树亲和为进一步延伸法律触角，强化法律监督，该院以省级国有林场邱家山林场设立林业检察联络室为服务群众纽带提升执法亲和力。一是建立了职务犯罪预防联系点，增强林场干部克己奉公、廉洁自律意识；二是通过举办图片展、上法治课、接受法律咨询、发放与林业检察业务有关的法治宣传材料，提高他们的法律意识；三是接待群众来访，受理群众控告、申诉、举报，从群众来信来访中发现破坏环境资源刑事案件立案监督线索。四是采取“定点+巡访”的模式，定期深入林区，了解林区社会治安状况，查找存在的隐患和问题，及时掌握林区治安动态，落实林区综合治理措施，把不稳定因素消除在萌芽状态，切实从源头上保护生态环境。2012年邱家山林场报称其管辖的“耳聋坑”山场杉木被盗伐5立方米左右，该院对两名犯罪嫌疑人快捕快诉，同时对在逃的另两名犯罪嫌疑人及时作出追捕决定，从而斩断伸向国有林的“黑手”,有效保护了国家的森林资源。（四）以规范执法讲亲和执法不规范，亲和力就无从谈起。该院结合修改后刑事诉讼法施行过程中遇到的新情况和新问题，如审查逮捕工作中如何把握社会危险性的问题；公诉工作中庭前会议、证人、鉴定人出庭等问题，认真研究生态资源检察部门工作特点，进一步明确工作岗位职责，完善生态资源检察工作操作流程，重点对办案期限实行预警、办案程序进行监督、办案质量加强评查，健全相关执法规范和配套制度，全面推进执法规范化建设。2015年4月，在办理省检察院挂牌督办的犯罪嫌疑人朱某污染环境案中，针对取证难、鉴定难、认定难的“三难”问题，规范执法，深入案发现场，提前介入，引导公安侦查；与公安机关、环保监测部门加强联系，依法纠正原鉴定重金属镉浓度超标9.4倍为超标4.2倍，有力地维护了犯罪嫌疑人的合法权益，确保了案件质量。为保障人民群众的合法利益，多次深入一线，听取他们的意见，协助企业和部分村民针对电费补助等问题达成处理协议，同时，对企业部分矿段采场废水未经处理外排问题，督促企业聘请专家进行会诊。目前，企业聘请冶金设计院和工程勘察研究院有关专家对企业4号矿段采场废水外排问题进行会诊，并根据专家的建议及时修筑了240立方米的沉淀池，用于沉淀、过滤废水，并补偿村民了20余万元，使人民群众的生产生活恢复正常顺序。（五）以机制创新提升执法公信力和亲和力该院从保护生态资源环境、防止水土流失的角度出发，着力探索惩治生态资源刑事犯罪和开展生态恢复补偿机制相结合的工作模式，提升执法公信力和亲和力。在总结过去经验的基础上，与县法院、县林业局联合建立了《开展生态恢复补偿机制加强水土保持的实施意见（试行）》，建立涉林刑事案件“生态恢复补偿”机制。对失火烧山，盗伐、滥伐林木，非法占用林地等毁坏森林资源的违法犯罪行为人,向其发放“开展生态恢复补偿机制告知书”，督促其签订林木补植复绿协议或缴纳生态恢复补偿金；在办理涉林刑事案件中违法犯罪行为人所缴交的生态恢复补偿金存入水土保持治理资金专户，实行专户核算，专款专用，不得平调、截留或挪作他用；在连城县文亨镇“牛仔岭”山场、林坊乡“干坑”山场建立面积1万亩的“林业生态恢复补偿机制暨水土保持实践基地”，将违法犯罪行为人缴纳的生态恢复补偿金投入实践基地造林绿化和水土流失治理。在打击犯罪的同时加强了生态恢复补偿机制，实现了犯罪嫌疑人、林木所有人、生态环境 “一诉三赢”效果。五年来，该院开展补植复绿520多亩，缴纳生态恢复补偿金149万余元。在办理犯罪嫌疑人马某涉嫌非法占用林地15.6亩建养猪场案件中，马某缴纳了8万余元生态恢复补偿金委托连城县林业局对其非法占用的林地进行生态恢复治理后，被法院从轻判处。该案的办理不仅让判决得到有效执行，也让当地群众受到了很好的警示教育，更重要的是让被毁的山林重新披上了绿装，该案因此被全省作为优秀典型案例。三、提升执法公信力和亲和力的思考为提升执法公信力和亲和力，实现社会的公平正义，检察机关在生态文明建设中发挥了积极作用。但我们也清醒地认识到工作中仍存在一些问题，主要表现在生态恢复补偿机制目前还停留在办理涉林刑事案件中，对国土、矿产资源、污染环境等案件几乎未涉及；在生态环境和资源保护等领域，探索生态公益诉讼的实践不多，缺乏足够的经验；以及一些涉及生态环境资源的法律或司法解释相对滞后等等。现结合工作实践中存在的问题，提出以下思考：（一）坚持惩防并举，从源头上遏制破坏生态资源违法犯罪的发生为适应生态文明建设的新形势，保护生态环境资源，着力打造天蓝、地绿、水清的生产生活环境。一是严厉打击破坏生态环境资源刑事犯罪活动。认真履行批捕、起诉职能，对社会影响大、群众反映强烈的案件提前介入，引导公安机关侦查取证，确保案件质量。坚决打击多发性盗伐、滥伐林木、非法收购、运输盗伐滥伐的林木、破坏国家重点保护植物等破坏资源类犯罪，从源头上打击毁林犯罪；严厉惩处损害人民健康的非法排放有毒、有害物质等污染环境类犯罪；突出打击非法占用农用地、非法采矿犯罪，保护耕地、林地；关注危害生态环境、牟取非法利益的单位犯罪。二是与反贪、反渎、预防部门协作配合，严肃查办生态领域的贪污贿赂犯罪和破坏生态环境资源犯罪背后的失职渎职犯罪，同时积极开展预防职务犯罪。结合执法办案，深入分析破坏生态环境资源犯罪的原因、特点，查找管理、制度等方面存在的漏洞，有针对性向有关单位提出预防犯罪、完善管理措施的检察建议，推动相关部门建立规章制度，堵塞漏洞、消除隐患。加强生态环境保护宣传预防教育，主动深入林场、矿山、企业、乡村、田间、地头，通过巡回检察、开设法制讲座、举办图片展等群众喜闻乐见的方式，提升人民群众对检察机关依法保护生态环境的认知度，助推基层矛盾化解，切实维护人民群众利益，提升检察机关执法公信力。（二）发挥监督职能，加强对生态环境资源的保护力度充分发挥法律监督职能作用，加强与民事、行政检察部门的联合，积极探索行政、民事、刑事“三位一体”的多元化生态环境案件诉讼监督格局，进一步提升检察机关执法公信力。一是加强行政执法和立案活动监督。充分发挥“两法”衔接信息平台作用，加大对行政执法机关全面及时准确录入行政处罚案件信息的监督力度，围绕人民群众反映强烈的执法不严、司法不公等突出问题，继续开展“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”，切实防止有案不立、有罪不究、以罚代刑问题，对不应当立案而立案侦查的依法进行监督。二是加强侦查活动监督。加强对侦查活动中采取拘留等限制人身自由强制措施和查封、扣押、冻结赃款赃物的监督，发现应当排除的证据，应当依法予以排除，切实防止冤假错案的发生。三是强化审判活动监督。对定性错误、量刑不当或适用缓刑错误的，坚决依法予以纠正，提高法律威慑力。四是加强民事行政检察监督。综合运用抗诉、检察建议等方式，加强对林权登记、环境污染责任和水土、矿产资源利用等纠纷案件以及民事调解、执行活动的监督。（三）完善制度，促进保护生态环境的规范化没有规矩不成方圆。只有完善的制度，才能促进保护生态环境的规范化，进一步提升检察机关执法亲和力。一是完善生态恢复补偿机制。总结在森林刑事案件开展生态恢复补偿机制的经验，将“林业生态恢复补偿机制暨水土保持实践基地”作为社区矫正基地之一，组织社区矫正对象参加补植复绿公益劳动[⑦]；加强对生态恢复补偿金管理、监督和使用，设立专门账户，做好缴纳生态恢复补偿金与法院判处罚金的有效衔接；积极探索从森林延伸到大气、水流、土地、矿产等领域的生态司法保护和修复模式[⑧]。二是依法稳步推进生态资源公益诉讼制度。根据《民事诉讼法》和《环境保护法》有关公益诉讼制度的规定，认真贯彻落实最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，加强与民行部门沟通联系，在生态环境和资源保护等领域，对行政机关违法行使职权或者不作为，造成生态环境受到损害的案件，探索由检察机关提起行政公益诉讼[⑨]，实现惩处破坏生态环境资源犯罪与保护生态环境双赢。三是完善生态环境保护的法律制度。目前我国刑法对破坏环境资源犯罪的法定刑整体上偏轻，我们必须牢固树立从严查处破坏环境资源犯罪的思想，进一步完善生态环境保护的法律制度，加大对破坏生态环境资源犯罪的打击力度。建议在刑法中设立危险犯[⑩]，行为人只要实施了破坏环境的行为，虽然没有造成严重后果，但发生了危险即构成犯罪，这有利于防止危害结果的恶化。在刑罚中完善财产刑制度，解决罚金数额裁量不一、没收财产适用少的问题，明确财产刑数额和适用多元化[11]；增设责令恢复原状，及时恢复被破坏的生态资源环境。（四）借助新媒体，打造保护生态环境检务公开的新平台在当今信息化时代，检察工作越公开就越有公信力和亲和力。随着生态文明建设的不断加强，借助新媒体，打造保护生态环境检务公开的新平台就显得愈来愈重要。一是开通“两微一端”平台。即开通官方微信、微博平台及客户端[12]。紧紧围绕本土生态特色，设立微检察、微普法、生态检察动态、生态案件公开等栏目，适时通报生态检察工作动态，用喜闻乐见的方式深入开展保护生态环境资源、建设美丽家园法治宣传活动,传播生态检察文化，展示检察干警的风采,增强群众对生态检察工作的认同感。二是狠抓生态检察案件信息公开。通过人民检察院案件信息公开系统，及时公开生态检察案件流程、重要案件和起诉书、不起诉决定书等内容，重点公开生态检察办案过程的信息。同时，建立检务告知制度，严格执行权利义务告知制度，及时向诉讼参与人发放告知书，探索发放“开展生态恢复补偿机制告知书”；积极推进生态检察公开审查、听证工作，探索不捕、不诉案件公开审查，有利于案结事了，更好地保障人民群众对生态检察工作享有的知情权、参与权、表达权和监督权，增强生态检察工作的透明度，提升检察机关公信力、亲和力。保护生态环境，任重而道远。检察机关要充分发挥生态检察职能作用，进一步提升执法公信力和亲和力，才能守护好绿水青山，留得住蓝天白云，这是我们义不容辞的责任。 【参考文献】[1]程廷霞.试论基层检察机关提升执法公信力、亲和力的思考.法制与社会.2014年第10期[2]王义杰 林平.专访何泽中：让检察工作更具亲和力.检察日报. 2014年3月12日[3]赵伟 梁熙.龙岩生态检察为青山绿水提供司法保障. 闽西日报.2016年4月28日[4]徐日丹 贾阳.最高检：重点对生态环境和资源保护领域案件提起公益诉讼.检察日报.2015年7月3日[5]王瑾 试析环境犯罪的刑法治理.法制博览 2015年第29期[6]王秋艳 赵宝仓.环境犯罪刑事处罚措施有待完善.检察日报.2016年6月15日[7]于南生.构建多层次检务公开网络.检察日报.2016年5月22日[8]周信权 罗兆丹. 探索提升检察亲和力和公信力的实践路径. 广西检察网. 2014年12月23日[9]郑良.福建高级法院成立生态环境审判庭 探索司法保护青山绿水.新华网.2014年5月23日 【注释】[①]2013年1月7日,全国政法工作电视电话会议召开。中共中央总书记、中央军委主席习近平就做好新形势下政法工作作出重要指示。[②] 2013年3月10日，十二届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第三次全体会议。最高人民检察院检察长曹建明作最高人民检察院工作报告。[③]程廷霞.试论基层检察机关提升执法公信力、亲和力的思考.法制与社会.2014年第10期第260-262页 [④]周信权 罗兆丹.探索提升检察亲和力和公信力的实践路径.广西检察网.2014年12月23日 [⑤]王义杰 林平.专访何泽中：让检察工作更具亲和力.检察日报.2014年3月12日[⑥]周信权 罗兆丹.探索提升检察亲和力和公信力的实践路径. 广西检察网. 2014年12月23日 [⑦]赵伟 梁熙.龙岩生态检察为青山绿水提供司法保障.闽西日报.2016年4月28日[⑧]郑良.福建高级法院成立生态环境审判庭 探索司法保护青山绿水.新华网.2014年5月23日[⑨]徐日丹 贾阳.最高检：重点对生态环境和资源保护领域案件提起公益诉讼.检察日报.2015年7月3日[⑩]王瑾 试析环境犯罪的刑法治理.法制博览 2015年第29期[11]王秋艳 赵宝仓.环境犯罪刑事处罚措施有待完善.检察日报.2016年6月15日[12]于南生.构建多层次检务公开网络.检察日报.2016年5月22日
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