刘家海：《南宁市城乡规划管理若干规定》的立法得失
来源：法律放光彩 作者：法律放光彩 人气： 发布时间：2017-03-18
摘要：国法萃思 《南宁市城乡规划管理若干规定》的立法得失（2016年7月7日）2008年国家《城乡规划法》实施后，当时我们南宁市的领导很积极，很着急，叫我们马上搞南宁市新的城乡规划管理条例。结果立法成本很高。我们08、09年组织了一轮调研和起草，搞了一个类似原
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国法萃思 《南宁市城乡规划管理若干规定》的立法得失（2016年7月7日）2008年国家《城乡规划法》实施后，当时我们南宁市的领导很积极，很着急，叫我们马上搞南宁市新的城乡规划管理条例。结果立法成本很高。我们08、09年组织了一轮调研和起草，搞了一个类似原来《南宁市城市规划管理条例》的成体系的《南宁市城乡规划管理条例》的文本，并且在《广西日报》上全文刊登出来向社会征求意见，同时也是造声势。当时政府主要领导和分管领导关注的主要目的就是要通过这个立法来加大打击和拆除违法建设的力度。因为经过几轮反复的综合执法体制改革，不是很成功，违法建设不但没有遏制住，用市人大常委会一些领导同志的话来说简直是叫失控、泛滥。但是在我们南宁市搞这个条例的时候，自治区也在搞配套《城乡规划法》的实施办法，上下两级同时在搞，可能担心工作不好协调，我们就放下来了，等自治区的实施办法先搞。结果自治区的立法出台以后，我们原来有些关注和参与这个条例立法的领导们提拔的提拔，调动的调动，退休的退休了。所以，我们重新启动立法的时候，又要重新调研，重新起草。在整个立法过程中有很多问题在那里反复研究协调。协调时间长了以后，当时政府这边对我们立法有比较具体要求的领导又提拔，又调走了；而市人大常委会这边原来具体参与的一些负责同志又退休了。搞得多花了很多的时间精力。这期间不同方面、不同层次的领导们对立法的体系，立法的内容和立法的要求也是有不同的要求，不同的看法。最后实际上是市政府和法制办、规划局都不太管了，人大这边到2014年制定出了现在的这个只有二十几条的《南宁市城乡规划管理若干规定》。在这个立法上，我们人大的同志有的认为比较成功。主要是体现了现在一种新的立法理念，立法思想，就是你们不要动不动就搞整套的一大本成体系的东西，有几条就搞几条，有针对性地搞。这个《若干规定》确实也是有针对性地解决了我们规划管理工作当中一些突出的具体问题。从这个角度上来说，是成功的。但是我个人觉得，还是有一些经验教训，或者可能还谈不上教训，应当是一些值得商榷的地方，不是很完美的地方，美中不足吧。第一是充分沟通不够的问题。因为从2008年开始几年下来，这么长时间，人也不断地换，有很多的想法呢沟通就落实不到位了。特别是有些工作前面比较放松拖了时间，到后面时间紧了，要表决通过了，来不及仔细地弄了，有些内容仓促地规定上去以后就显得在逻辑上就有缺陷了。比如说《若干规定》的第十一条。原来这一条是我想出来，就是已经有《土地证》的，就不需要再去办《建设用地规划许可证》了。主要是解决邕宁撤县时候很多私宅历史遗留问题而提出来的。撤县后市政府出台政策已经认可原来的土地出让，同意补办了《土地证》的，而我们规划部门还是按照原来的老的规定套路，还要去给他补办《建设用地规划许可证》，补这个证还要去测量，去交钱。我就觉得没有必要了。拿到《土地证》以后，不但表明你市政府已经最终合法地承认了其土地出让的合法性，而且按照《物权法》人家也已经有了完整的权利了。你那个《建设用地规划许可证》再去补有什么意义呢？就像我已经大学毕业了，大学的毕业证都发给我了，你还要我回去补那个初中毕业证，难道没有那个初中毕业证你就不承认我这个大学毕业证，不给我发工资吗？不存在这个问题啊。从法律上，理论上理清楚这些关系以后，把它砍掉，我们业务量就可以大大减轻了。既然有合法的、坚实的法律基础支撑的，你何必还有去多做那么多吃力不讨好的多余的事呢？所以，我就写了这一条。意思是已经有《土地证》的，你报建的时候就不用办理《建设用地规划许可证》了，当然我们要帮你查询一下规划改变了没有，你自己来要查询规划情况我们也帮你查，如果规划没有改变，还是符合可以建设的，直接可以办理《建设工程规划许可证》就可以了。是这个意思，解决这个问题。但是到立法的后期，可能是人大在后面赶工的时候，不懂是那个领导说，有《土地证》规划符合的不用办建设用地规划许可，那要是不符合的呢，还是要办啊，所以，就在后面又写上一款，就是不符合上面条件的，还是要办《建设用地规划许可证》。后面没有机会给我们去沟通这种东西了，领导说要写上那想当然就写上去了。结果立法颁布以后我一看，就觉得这一款的这个逻辑不对了。既然不符合条件了，不符合规划了，你还给他办什么用地规划许可证呢？肯定不能办的嘛，即使你给他办了，也不能给他办《建设工程规划许可证》，他还是不能建设的，你不是多余嘛！所以，这一款的立法逻辑是不对的。这是沟通不充分造成的问题。 第二是领导和领导的想法不断地变换的问题。刚才说了，我们这个立法过程时间跨度比较长，期间人大、政府、规划部门的领导和立法人员又换不断地变，然后不同的人又有不同的关注点、着力点，哪怕是对相同的问题也会有不同的看法和要求。不仅如此，该立法最大需求的用户——规划局的中层干部在这六、七年间都换了两轮了，所以，花相似人不同，或者物是人非，甚至是物也非人也非了，到最后出台的法规跟原来设想和要求的样子已经相距甚远了。这个法规的出台差不多就是为了完成立法计划而已了。第三是审议工作的安排衔接问题。到人大常委会开会审议的时候，最后是分组讨论的，一般是分四个组讨论，而我们业务主管的行政部门在做这个立法的过程中，通常是只有那么一两个人是从头到尾经手这个事情的，因此才知道什么问题是怎么来的，怎么解释的，怎么样说才说得清楚的，我们的人就不够分了，对人大的委员们提出的疑问和问题，可能就会只有在一两个讨论组上说得比较清楚，另外两三个组上可能就不一定说得那么清楚了。所以，以后我们各设区的市人大在考虑安排分组讨论审议立法的时候，可能也要注意处理这个专业人员、知情人员的安排问题。第四是政府立法议案的地位问题。我们原先市政府向人大常委会提出的《南宁市城乡规划管理条例》立法议案，是制定一部六、七十条的内容完整成体系的规划管理法规。人大常委会在完成一审阶段以后，才要把这个法规做成一个精简的《若干规定》，等于完全推翻了市政府的议案自己另搞一套。我觉个人觉得这是对人大的立法审议权与政府的立法议案权之间的地位关系缺乏必要的考虑和足够的尊重。如果是要突出体现人大的立法主导性，可以采取由人大常委会的城建环保委或者法工委来提出立法议案，政府这边予以配合的方式，这样才比较合适。当然，在“管理条例”变成“若干规定”的过程中，规划部门和政府法制部门的立法人员是有沟通和协调的，但这毕竟与政府和人大常委会之间的关系处理不是同一个层次的问题。第五是以《若干规定》的施行废止了原来内容和体系完整的《南宁市城市规划管理条例》存在工作漏洞。我们前面讲了，《南宁市城市规划管理条例》内容和体系完整，能够满足各方面对法律适用的基本需求，《若干规定》规定在其施行时原来的《条例》同时废止，现在回过头来看，我觉得当初还是欠考虑了，不如规定过去与本规定不一致的，以本规定为准，这样来的周全。《条例》同时全面废止以后，有些工作就不好衔接了。比如，原《条例》将限期拆除违法建设规定为行政处罚，在当时国家没有《行政强制法》的时候，解决了拆违的有效法律适用问题；在当前国家的《行政强制法》无法解决违法建设泛滥成灾需要快速有效及时打击问题的情况下，还可以为违法建设拆除处理提供多一条灵活处理的渠道，减轻行政执法的压力。现在好了，不存在这种适用性和灵活性了，有些存量违法建设的处理就不太好办了。还有其他一些业务衔接的问题，如果出了争议和纠纷，我们可能就不太好找到具体的法规条款对应处理了。第六是加大了法律法规理解适用的困难。《若干规定》虽然文本简洁了，对有较好法律专业背景和能力的人来说也算是好事，但是对这种碎片化的法规条文，广大的基层规划管理人员以及社会上的市民群众在理解和适用上可能存在比较大的困难，他们不太可能具有将国家法律法规融会贯通的能力，“若干规定”就不如内容相对完整成体系的“条例”来得内容清晰，通俗易懂，一目了然。
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