《福鼎法律评论》p219－227：结案率考核下的立案难困境／李晴
来源：北航黄卉的法律博客 作者：北航黄卉的法律博客 人气： 发布时间：2017-03-18
摘要：编者补按：这是《福鼎法律评论》的大二实习报告中的一篇， 作者属于很用功一类学生，现在南大法学院读硕士，近期见到觉得已经是位“入得法门”、颇有章法的法学研究生了。整理博文分类，不知该如何归类，就入“法学教研”类吧。－－黄卉2016年8月15日 结案率
|
编者补按：这是《福鼎法律评论》的大二实习报告中的一篇， 作者属于很用功一类学生，现在南大法学院读硕士，近期见到觉得已经是位“入得法门”、颇有章法的法学研究生了。整理博文分类，不知该如何归类，就入“法学教研”类吧。－－黄卉2016年8月15日 结案率考核下的立案难困境 北航本科2010级 李晴* 2012年6月25日到2012年7月30日，笔者在福鼎市人民法院立案庭进行了为期35天的实习，之后又在行政庭实习了10天。立案庭位于福鼎法院诉讼服务中心大厅，设有一名庭长、一名副庭长、一名导诉员、四名立案人员、一名人民调解员以及一名收费台办事员，主要负责民事案件诉前调解、民事案件审查立案、刑事案件立案、行政案件立案以及申请执行案件审查立案。在实习期间，笔者主要跟随立案庭副庭长谢维芳法官学习立案技术，与庭里其他法官也经常交流。在熟悉立案业务的过程中，发现了立案存在的一些问题，尤其是发现了“结案率”考核下的立案难困境。一、立案难困境以及问题的提出在实习过程中，笔者感触最深的是7月15日至20日当事人立案难问题。6月25日到7月14日，如果当事人或者其律师按照法律规定将起诉状和相关证据材料交由立案人员，立案人员会立即进行形式审查。如果当事人在诉讼期间内提交的起诉状和证据材料符合起诉条件，立案人员则当庭确定案由，录入案件信息，将案件分流到各庭，并要求当事人缴纳诉讼费。如果当事人提交的起诉状或者证据材料有瑕疵，立案人员就会要求当事人修改起诉状或者补齐证据材料。如果确定案由存在问题，值日庭长会组织庭长或副庭长认真研究案情和相关法律规定，尽快确定案由，为当事人立案。7月15日开始情况就不一样了：从7月15日到7月20日，前来立案的当事人或者当事人律师大部分立不成案。比如7月15日某律师向立案庭提交了近10个案件，立案人员审查材料后，没有录入案件信息，只是将案件材料放在柜子中，然后要求该律师20日以后再到立案庭进行立案缴费。7月17日，江某携80多岁的父母和10多岁的侄儿来到立案庭，申请强制执行江某兄长的劳务损害赔偿款，立案法官对案件材料进行审查，然后让当事人在《送达地址确认书》、《送达回证》和案件材料盖有“收文章”和“提供章”的地方签名并按下手印，但是也不给立案，而是同样要求江某20日以后到立案庭立案缴费。接下来两天即7月21日和22日是周末，法院公休日。到了7月23日和7月24日两天，立案庭突然热闹起来，两天竟然接到将近两百个案子，这让立案庭的九个法官忙碌不已，甚至每周一下午的全法院的政治学习会都请假不参加。直到7月25日，立案庭才回归正常运转。笔者对此感到诧异，便通过福鼎法院司法信息系统查看了之前每个月的立案数据，发现福鼎法院在每月的15日至20日立案数量确实比较少，遂向指导老师询问。指导老师说到每月15日至20日法院原则上是不立案的，当然偶尔会立几件，数量极少；问有没有相关规定，老师说没有，但是法院很长一段时间就是这么做的。我非常好奇，便上网查看是否有其他法院也这么做。无独有偶，立案难的问题在前几年的新闻中已经有所涉及[1]，类似的做法被称作“内部规定”，但多是关于年底不予立案的问题。法院在特定的时间段不予立案，如此明显涉嫌侵害公民诉权的行为还没有法律基础，究竟怎么回事呢？作为一个刚刚窥见法律大厦的——像福鼎法院大楼的审判法庭那样——庄重和威严以及——像和我们在同一食堂吃饭、喝酒也会脸红、送达或填表忙不过来时会生气的福鼎法院法官那样——平凡和琐碎的法科二年级学生，我庆幸自己能够有机会置身其中地观察和体会这一立案难困境，又能置身度外地对其进行思考和评价。二、“不立案规则”的原因分析每月15日至20日福鼎法院不立案的内部规定，延迟了当事人立案时间，损害了当事人的程序权利和实体权利，也打乱了法官的有序工作。法院是非常务实的机构，坚持推行这样的必然被诟病的内部规定，一定存在“利大于弊”的理由，而且几乎不用花多大功夫就可以知道，这个理由是目前司法系统普遍执行的、与法院内部利益机制挂钩的绩效考核指标“结案率”。为了便利法院系统的管理，提高法院的审判效率和法官的办案效率，绩效考核指标已经成为法院系统的“紧箍咒”，而结案率可以算是所有考核指标中最重要的指标之一，兴许还是最重要的指标。（一）结案率的指标作用随着司法行政化改革不断推进，绩效考核制度不断发展，结案率的指标作用也不断得到发挥。1992年和1993年《中国法院年鉴》对结案率进行了统计。1999年至2003年《人民法院第一个五年改革纲要》中提出“建立科学的案件审理流程管理制度，有专门机构根据各类案件在审理流程中的不同环节，对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理，保证案件审理工作的公正高效”。2004年至2008年《人民法院第二个五年改革纲要》强调把实现“公正与效率”作为检验改革效果的基本标准。2009年至2013年《人民法院第三个五年改革纲要》更加明确地把司法公正排列在司法效率的前面，把审判质量放在审判效率的前面，凸显了公正的优势地位。从相关政策看来，结案率在法院的评价体系中的地位逐渐降低，但是从实践来说，结案率仍然是法院在管理过程中主抓的内容。以福鼎法院为例，福鼎法院每个月都需要向宁德市中级人民法院上报本月法院的案件统计数据，尤其是对于旧存案件、新收案件、受理案件以及审结案件数量都会进行统计，计算结案率。因此，结案率对于法院的束缚是很大的。（二）结案率考核下的立案困境结案率是在一定统计期间内审结的案件数占所有受理案件数的比例。目前宁德市中级法院质量评估指标适用的是法定（正常）审限内结案率，即计算结案总数中法定审理期限内结案数所占的比率，计算公式为结案率=（审限内结案数÷结案总数）×100%。根据该计算方式，结案数量分为法定审理期限内的结案数和超过法定审理期限内的结案数，增加法定审理期限内的结案数，减少超过法定审理期限内的结案数是提高结案率的重要方式，因此争取审限异常重要。争取审限的手段包括申请延长审理期限和推迟立案。以福鼎法院为例，宁德市中级法院的结案率的计算是以月为单位的，以每月20日作为截止点。因此，为了提高结案率，福鼎法院就有了每月15日至20日不立案的“规则”，但是由于这一规则并没有法律明文规定，所以只是一种“潜规则”，一种内部规定。总之，立案难问题的存在是结案率考核的结果，是法院绩效考核的结果，也是司法行政化的产物。 三、“内部规则”的效果分析立案是案件启动的重要程序，它关系到司法实践中的程序正义是否得以展开和实现。各国程序法都会对立案加以具体规定，我国也不例外，三大诉讼法以及相关司法解释都作了相当仔细的规定。图文不足以法，再好的诉讼法也需要法律实践者尤其是法院的遵守和呵护，本文描述的“内部规则”和立案难现象却无疑是对法律的一种挑战，它正冲击着“有法必依”的——应该不算太高的——法治标杆，尽管它是眼下政治、法制大环境的产物，其背后的利益驱动也是人之常情。笔者下文将尝试在最高院提出的 “法律效果和社会效果相统一”[2]的框架下分析上述立案难现象。（一）法律效果分析何谓法律效果？笔者以为就是看法院是否依法裁判。如何理解依法裁判呢？先看是否违反《宪法》。我们宪法没有直接对立案作出规定，但有相关的规定。第一，《宪法》第5条第4款规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这里的“一切国家机关”当然包括法院，所以法院要遵守《宪法》。第二，《宪法》第123条规定“中华人民共和国法院是国家的审判机关”，说明人民法院负责司法审判工作，也就是负责处理和法律诉讼有关的权利义务事务，联系第一点，应该理解为法院应当在宪法框架内进行审判工作。第三，《宪法》第134条第1款规定“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院和人民检察院对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。”这一条可以看出两层意思，其一，《宪法》非常重视公民的诉讼权利，其二，考虑到我国是多民族国家，从而真正落实公民的诉讼权利。第四，《宪法》 没有直接针对立案程序的规定，立案问题规定在具体的诉讼法中，鉴于《宪法》第5条第4款“一切国家机关……都必须遵守宪法和法律”，所以可以判断，如果法院违反了法律规定，也等于违反宪法。《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》三大诉讼法分别规定了民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼的整个程序。立案是重要的程序之一，故在三大诉讼法中也都对立案有着较为详细的描述。通过阅读关于一审、二审、再审程序以及执行程序的相关规定可以发现，当事人起诉时必须符合法定的条件，而法院对于符合法定条件的起诉应该受理并立案，对不符合法定条件的法院可以裁定不予受理即不立案。至于何时立案，法院有一定的裁判空间。以《民事诉讼法》第112条为例：“人民法院收到起诉状或者口头起诉，经审查，认为符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；认为不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。”从法条字面意义上看，立法者给予法院7天的立案审查期限，所以法院15至20日不立案，似乎并没有超出7天的审查期限。福鼎法院以及其他施行类似“内部规则”的法院一定是这么理解的，虽然法官们都觉得这么做有点不妥。也正是这种“不妥”的法律直觉让笔者深究这个问题。既然没有违宪违法，又对法院增加福利有好处，“不妥”的感觉来自何处呢？应该来自对“7天审查规则”背后蕴涵的法治理念的召唤吧。笔者的理解是，诉讼法7日期限是法官用来审查起诉材料是否符合法定条件的，而不是法院每月15至20日不立案的借口。立案是诉讼程序的开始，法院每月15至20日不立案的内部规定，势必造成部分案件的立案拖延，这会引发一系列妨碍公民诉权的问题。比如，诉讼时效应该怎么处理？这可是不能差错一天的法律点。前面说的让当事人跑两趟来缴费和立案，如果当事人方便来跑第二趟，可能还不会造成大问题，但是如果就是这几天内发生意外造成当事人超过诉讼时效，这个后果应该由谁来负责呢？[3]而且这也会影响到审理期限，在现代社会对某些当事人来说，早五天或晚五天打赢官司可不是一件小事情。此外，同样第一次就提交必要材料的当事人，就因为立案申请日期不同而被区别对待，是否违反《宪法》第33条“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定呢？受制于“结案率”而施行“不立案”内部规则的法院，显然在打宪法和法律的擦边球，笔者认为，即便算作“界内”，但也只能算达到最底线的法律效果。（二）社会效果“社会效果”是一个非常笼统的概念，指导老师认为应该与老百姓的接受度和满意度有关。一般来讲，如果某个案件的当事人不满意法院裁判并能求助到社会舆论支持，那么就会被认为社会效果不好，这时候和法院是否依法裁判是没有关系的。那么不立案内部规则是否会取得好的社会效果呢？这可以从规则本身以及对审判工作的影响来分析。“内部规则”使得本来想在当月15日—20日之间到法院立案起诉的当事人延后至可能自己不方便的时间起诉，以及不知情者到了法院却必须择日再来，这对当事人来说自然是麻烦，尤其对有些比如住在偏远地方或者身体健康原因不方便随时进城的当事人来说，更是这样。所以对普通公民来说，“内部规则”本身肯定不会取得好的社会效果。除了给公民行使诉权设置立案难和推迟审判麻烦和妨碍外，“内部规则”也会给法院内部管理和案件审判造成负面影响。立案意味着分案，5天立案难困境后的大量立案会造成法院立案庭工作的骤然增多。根据上文提到的数据，20日以后的两个工作日每天立案数量将达到上百个，案件会被分到各个业务庭，平均每个业务庭分到20个案子，平均每个法官分到5个、多者近10个案子。这些案件的审限大多一致，而使得法官工作的骤增骤减，业务庭工作分布不均衡。这种情况想必会间接地影响到审判质量。当然，如果考虑到“内部规则”是旨在提高司法效率的业务考核制度的产物，既然它对提高司法效率是帮助，那么间接地也有益于司法正义，因为没有效率的、迟到的审判也谈不上正义。此外，“内部规则”对法院结案率从而对法院业绩考核计算有利，这又关系到法院在本地区甚至全国的排名，从而和法院地位和福利挂钩。某种意义上，法官地位和待遇提高对法官精神面貌有正面影响，间接地也能有利于司法审判。当然这里又涉及到提高福利带来的好处和因为结案率给法官造成的压力如何抵销的问题。（三）法律效果与社会效果之统一最高法院要求司法审判工作“法律效果与社会效果”统一，这当然不会错，如果能够统一的话。问题是两者冲突时，该怎么判断应该法律效果优先还是社会效果优先，以及像本文讨论的“内部规则”，法律效果不好，社会效果中有好有坏，该怎么综合起来判断。按笔者直觉，“内部规则”属于法律效果和社会效果都不好的措施，虽然前面提到两个间接的好处，但它抵不过带来的负面效果。当然，福鼎法院以及其他推行类似“内部规则”的法院领导肯定不这么看的，他们一定认为如果业绩考核排名不上去，那么法院工作就要瘫痪了，就不会有什么法律效果。这样的经验我没有，但如果是真的，或者，“内部规则”、结案率和业绩考核有着笔者还看不到的、不会论证的优点，笔者愿意修正自己的判断。关于如何判断法律效果和社会效果以及判断两者是否统一的问题，不同的人会作出不同的判断。这里涉及到谁说了算的问题。笔者希望像课本上教给我们的那样，至少关于法律问题，是宪法和法律说了算。四、总结本文将立案难限定在结案率的框架里，解决立案难的关键在于解决结案率存在的问题。查看一些文献后发现理论界和实务界存在关于结案率存废的争议，以及改良结案率计算方法的建议。笔者反对废止结案率的观点，而是希望改善结案率的计算方式，降低结案率对法官和法院的“压迫”。结案率问题需要周密的调研和完善的体制构建才能解决。笔者作为一个大二学生，难以构建一套完善的解决方案，故不赘言。在文章的写作与修改过程中，笔者逐步体会到结案率考核下的“内部规则”和立案难困境只是表象，揭开此面纱，真相是司法行政化进程中的法院在正义与利益之间的两难选择，是司法改革进程的艰难和挫折。文章完成之际，深切地体会到自己收获了发现、认识、思考、解决法律问题的难得锻炼。当然，因笔者资历尚浅，现象理解与理论分析难免以偏概全，不当之处望读者见谅并加以指正。*李晴，北京航空航天大学法学院2010级本科生。[1] 参见《法院以“内部规定”为由不立案 媒体称其系违规之举》，资料来源：中国新闻网，网址：http://www.chinanews.com/gn/news/2009/12-23/2033105.shtml，最后访问时间：2012年8月15日。[2] 笔者查阅这一提法的来源是：1999年11月19日，最高法院印发的《全国民事案件审判质量工作座谈会议纪要》提出“在审判新兴民事案件时，要注重探索，讲求社会效果”。2002年12月9日，最高法院副院长李国光在全国法院民商事审判工作会议上指出“衡量人民法院审理民商事案件质量的好坏的重要标准，就是看在办案中能否从党和国家的大局出发始终坚持法律效果与社会效果的统一，注重案件的法律效果与社会效果，不仅是一个审判技巧问题，更是一个涉及审判观念及影响司法公正的重要问题”。2003年12月15日，肖扬院长在全国法院院长会议上指出“要充分发挥聪明才智，化干戈为玉帛，变冤家为朋友，真正实现法院工作法律效果与社会效果的有机统一”。2003年4月7日，肖扬院长在全国法院纪检监察工作会议上再次指出，“人民法院在审判等各项工作要力争法律效果与社会效果的统一，每一起案件都要严格依法裁判，都要维护最广大人民群众的整体利益，惟从中国国情出发，从实际需要出发，从维护人民群众利益出发，严格依法办案，法律才有公信力，司法才有权威，这是法院工作最大的实效，有的法院和法官不善于将法律效果与社会效果有机结合起来，影响了司法审判实效”。2006年4月11日，罗干在社会主义法治理念研讨班上明确指出“牢固树立政法工作为全党全国工作大局服务的意识，始终坚持法律效果和社会效果的统一，坚决克服和有效防止单纯业务观点的倾向”。[3] 我请教了指导老师，老师说如果15至20日为案件诉讼时效的截止点，法院也是会立案的。指导老师也说过一个案子，该案当事人15-20日期间来立案，因为当事人和立案人员的疏忽，没有发现诉讼时效的问题，所以没有立案，只是盖了收文章；在20日之后立案人员才发现案件已经超过诉讼时效，经过立案庭的讨论，最后还是对该案进行立案。
|
