曹志瑜：司法官与员额制
来源：手心背 作者：手心背 人气： 发布时间：2017-03-18
摘要：2016年7月18日至19日，全国司法体制改革推进会在长春召开，会议强调：“2016年是司法体制改革的关键之年、攻坚之年，十八届三中、四中全会部署的司法体制改革任务，大部分要在今年完成。”其中，员额制改革是实行司法人员分类管理的核心与重点任务，是对司法
|
2016年7月18日至19日，全国司法体制改革推进会在长春召开，会议强调：“2016年是司法体制改革的关键之年、攻坚之年，十八届三中、四中全会部署的司法体制改革任务，大部分要在今年完成。”其中，员额制改革是实行司法人员分类管理的核心与重点任务，是对司法人员利益格局的重新“洗牌”，必然触动许多人的“奶酪”，被视为本轮司改中“一块最难啃的硬骨头”。员额制的基本内涵是：从现有的法官、检察官中遴选出法律素质好、业务能力强的员额司法官为主审法官、主任检察官，并组建包含有司法官、司法官助理和书记员的办案团队，以形成权责明晰、结构合理、公正高效的司法权运行机制。员额司法官究竟依据什么标准和程序遴选产生，既关系到司法人员个体的前途命运，又直接指涉司法改革的公信力，是影响年轻司法人员主观心态的敏感问题。有论者呼吁，应对司改应具有“要明大势，具备进取之心”、“要顾大局，具备淡泊之心”以及“要谋大略，具备创新之心”。（周宏：《司法改革与法官心态》，《人民法院报》2016年6月8日第002版）其实，员额制只是司改进程中的一个环节、一个阶段，一项重大举措，不可能解决所有问题，如人少案多的矛盾。之所以凸显其重要性，是在于员额制的基础性、利益性，亦即触及司法人员个体的根本利益。有记者报道：“2014年上海法院系统共有105人离职，其中法官有86名。值得注意的是，这86名法官中，有17个审判长，43人拥有硕士以上学历，63人是年富力强的‘70后’, 都是不折不扣的审判中坚力量。”（邹坚贞：《法官离职为哪般》，《中国经济周刊》2015年20期）可见，员额制的确改变了某些中青年司法人员的心理预期和职业规划。更是有高级法院法官坦言：“年轻人很可能将是受改革冲击最大、变数最多的群体，他们对改革的态度很大程度上决定了改革的成败。……把改革的正义性放在个人利益之上，这样的年轻人足以支持改革不断深入，后继有力。”（江苏省高院赵俊：《致所有关于司改的妄议和质疑》；微信公众号：guigongzi930，桂公梓）各地在员额制改革中进行了积极有益的探索，但入额标准、程序不规范不科学、遴选把关不严的现象仍然存在，有的地方院领导直接入额，有的地方论资排辈、职级“套现”取向突出。在有的试点，正副院长、检察长当然入额，无须参加考试，而对于同为院领导的纪检组长、政治部主任（政工科长）是否当然入额，存有争议；有的地方，“吊诡”的是，在司改前或司改中，纪检组长、政治部主任（政工科长）、办公室主任等原不具有法律职业资格的人员批量进入审委会、检委会，“抢滩登陆”。有人调侃到：“人人都想争得法官、检察官待遇，个个都不想办案子。”可谓形象至极。鉴于此，高层领导要求：“领导干部入额必须一视同仁，对不能在一线独立承办案件的，或达不到审判绩效考核要求的，应一律按要求退出员额。”（2015年4月16日至17日，最高法政治部主任徐家新在全国部分高院法官员额制及审判辅助人员改革调研座谈会上的讲话）随后，各地采取了一些针对性措施，比如，“对于入额的院、庭长，浙江高院都有办案硬指标考核要求，而且不得挂名办案，并规定纪检组长、政治部主任（政工科长）不能入额，执行局长则暂缓入额”（许聪：《向一线办案倾斜为优秀法官让路》，《人民法院报》2016年7月3日第02版）；“青海规定，在出台具体可行的办法之前，先行试点的法院院级领导暂不进入首批员额”（叶竹盛：《法官员额制：寻找可复制的经验》，南风窗网2015年14期）；“政治部主任、纪检组长及行政部门没有办案工作经历的检察员、助理检察员，首批选任一律不入额”。（林楠：《重庆完成首批员额制法官检察官遴选》，华龙网7月21日讯）此外，山东、广东、上海、海南、北京等地均规定了领导干部办案的具体量化指标。事实上，一些司法机关（试点单位）存在急功近利的思想倾向，对改革成本和改革红利给予人为的好恶。然则，任何一项重大的制度性变革，其收益和成效必然要经过时间的累积和校验。改革过程中，尤其是关涉到利益整合之时，通由技术性处理达到完美平衡，实难完成。因此，在肯定改革自身正当性的基础上，既然改革的初衷是司法官精英化，就不能一味地通融、变通。例如，针对院长亲自办案，如何施以具体的实质性考核？毕竟，很多时候，衡平各方利益的最大公约数也许并不存在。在员额制改革的语境下，司法官精英化的直接命题是：如何判定一名优秀司法官？笔者认为，答案应当是一整套综合系统的评价标准体系，并赋以科学合理的权重。诸如，学历、专业、任职年限、办案数量（质量）、法律文书、学术论著等，切勿将任职年限即所谓资历预估过高，且应当根据司法机关所处的层级、区域不同而有所偏重。同时，考核评定过程应当公开、公平、公正。其间，不容回避的是，由于官僚科层化和行政审批制的长期作用，司法系统内部存在不同行政层级人员之间的利益分化问题，突出表现为院领导同普通司法官之间的利益分殊关系。在机关的具体场域中，院长、检察长不仅要讲法，更要讲政治、讲人事，要维护稳定、服务大局，其与普通法官、检察官的司法行为逻辑未必能够重合。对此，左卫民教授通过实证研究得出：“在当代中国司法实践中，法院院长具有多元角色。总体上看，法院院长首先扮演着管理家与政治家角色，法律家角色则处于相对次要地位，大致形成‘管理家→政治家→法律家’这样一种角色体系。……考察域外尤其是英美国家不难发现，现代法院对首席法官/院长的角色期待大致呈现为‘法律家→管理家→政治家’的体系。”从这个意义上说，当下中国的司法首长应主要定性为行政官员而非司法官员。部分不直接管理办案活动、不亲自办案的院领导即便不入额，也是有理论依据的。参考中国现有的高校人员管理模式，或许有一定启示。目前，高校普遍设置教学岗和管理岗，有的高校还细分出科研岗，允许“双肩挑”并有一系列成熟的工作量计算管理办法；因此，高校中不参与教学、没有高级职称的行政领导，并不鲜见。同理，倘若司改中或者司改后出现仅履行行政管理职责而不入额的院领导，是正常的。当然，长远来讲，这也关乎法检两院的行政领导（如院长、检察长、庭长、处长、专委等）以及审委会、检委会的功能定位、改造问题。总之，员额制改革的目的不仅仅是重新整合司法人员的某种利益格局，而是通过动态管理完善司法系统内部的竞争激励机制，优化人力资源效能。要想留住优秀司法官且才尽其用，不在于员额比例的高低，而在于如何将有限的员额留给优秀的人。对于年轻人而言，多地司法官遴选委员会强调的“不能一次用尽员额”（预留员额给新任司法官），其主旨在于完善员额的进出（“能进能出”）机制，让年轻人维系稳定的心理预期。与员额制相伴生的，是司法人员的工作量，即普遍关心的人少案多问题。大致在五六年前，“法律民工”一词悄然出现。现今，不少司法人员表示，即便被遴选为法官、检察官，也将面临更大的工作量和工作压力。同时，一些司法机关也存在一种可能性，即司法人员分类管理制度和员额制落实之后，短期内一线办案人员可能会减少。长期以来，司法机关的过度行政化导致不同程度的机构叠加、人浮于事，一线办案力量短缺；“5+2”、“白加黑”是一些司法人员的工作常态。最近，各类新兴媒体（如微信群）有关法官“过劳死”的话题掀起了阵阵波澜，一种兔死狐悲的情绪正在弥散。继王海宏法官、孔令智法官之后，辽宁省铁岭市的王鹏宇法官成为不幸的第三人；34岁女法官王鹏宇的生前朋友圈曝光，她的留言几乎满屏都是加班、办案，甚至以补课贴补家用，弥补工资不足。然而，中国各地区的经济社会发展不平衡使得案件工作量悬殊有别，很难想象，西藏地区的司法官同“北上广”地区的司法官在工作量上有何可比性；与之相应，两者在工作环境、工作压力、收入压力等方面也不具有可比性。因之，就全国范围来说，这种极端性的个案是没有普遍性的。一直以来，在基层司法工作层面上，司法同政治的关系往往被狭隘化、庸俗化地看待了，认为只有“无条件服从”甚或让度某些司法权责给地方、给上级司法机关，才是政治正确，导致司法人员在日常办案之外增加了很多“额外”的工作量。有鉴于此，中办、国办正式印发了《保护司法人员依法履行法定职责规定》（自2016年7月21日起施行，共27条）该规定细化了司法人员各类权益保障机制、拓展了司法职业保障范围，是首个全面加强法官检察官依法履职保护的纲领性文件。[1]由此，法检两院可以依规拒绝参与地方摊派的招商引资、征地拆迁、环境卫生、行风评议等任务。以上即为司法官与员额制之间关系的简单梳理。“天生一个仙人洞，无限风光在险峰。”笔者深信，改革需要激情，需要创造，无论法律人曾经怀揣多么高远的梦想，一代人都有一代人的归宿，一代人更有一代人的使命。[1] 其中，第二十条规定“依法保障法官、检察官的休息权和休假权。法官、检察官在法定工作日之外加班的，应当补休；不能补休的，应当在绩效考核奖金分配时予以平衡”，第三条规定“任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。人民法院、人民检察院有权拒绝任何单位或者个人安排法官、检察官从事超出法定职责范围事务的要求”等。
|
