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当前位置：法律图书馆>>法治动态>>法治焦点>>“史上最严”电话实名制来袭 专家：需建设配套法律体系 “史上最严”电话实名制来袭 专家：需建设配套法律体系 2013-9-18 9:29:57 来源：正义网-检察日报
报刊亭被认为是手机实名制实施三年名存实亡的“罪魁祸首”之一,也是新一轮电话实名制的最大威胁。
按照工业和信息化部近日颁布的《电话用户真实身份信息登记规定》,从9月1日起,我国电信业务经营者为用户办理固定电话装机、移机,移动电话(含无线上网卡)开户、过户等入网手续时,开始如实登记用户提供的真实身份信息。与三年前起实施的“手机实名制”相比,新实施的“电话实名制”扩大了适用范围。 网友惊叹:我国进入了“史上最严格电话实名制”时期;也有人提出疑问,电话实名制能走出手机实名制实施三年却名存实亡的境遇吗? “史上最严格”电话实名制来袭 通信环境的日益恶劣,是电话实名制出台的时代背景。信息技术的发展,使得手机的作用已超越通信本身,而成为人们休闲、娱乐、社交、获取信息的重要工具。垃圾短信层出不穷、骚扰电话满天飞、电信诈骗横行、个人信息泄露、低俗色情信息难禁等负面因素随之而来,人们在享受手机带来的便利的同时,生活也受到了极大的干扰。 据报道,今年4月,新疆乌鲁木齐市连续发生数十起冒充亲友,通过电话、网络、短信诈骗的案件,嫌疑人专门针对60岁以上的老年人下手。公安机关通过梳理案件,发现一个盘踞在广西南宁的广东籍电话、网络、短信诈骗团伙。9月11日,乌鲁木齐市公安局刑侦支队举行电信诈骗追缴赃物返还大会,十几位白发苍苍的老人从民警手中接过被骗的血汗钱。 而发生在北京的一起金额超千万的电信诈骗案,更成为百度词条。2009年11月3日上午,警方接到家住海淀区的张女士报警称,有人冒充公安局、检察院工作人员,谎称她电话欠费,要求她将存款全部集中在一个银行卡账户内,并提供这个账户网上银行的用户名和密码,最终骗走她1000多万元存款…… 同时,电信诈骗“国际合作”已然抬头。7月18日,特大跨国电信诈骗系列案在江苏省苏州市4家基层法院开庭审理,129名被告人陆续受审。这一系列案件涉及全国30个省区市同类型电信诈骗案件510余起,案值7300余万元。其中包括备受关注的“11·29”跨国电信诈骗案,单笔涉案金额高达1200余万元。 2011年11月间,林志金、许毅等6名被告人在印度尼西亚雅加达市参加他人领导的电信诈骗组织,冒充公安、检察等中国国家机关工作人员,通过事先获取的联系方式和身份信息,以苏州市吴中区某公司财务经理沙某名下银行卡涉嫌犯罪,需要对其财产进行核查比对等事由,诱骗沙某多次向电信诈骗组织指定的账户进行转账或者汇款,骗取其人民币共计1266.1万元。林志金等6名被告人诈骗一案是江苏省迄今为止单笔犯罪金额最大的一起电信诈骗案,也是“11·29”特大跨国电信诈骗系列案的源头案件。这一系列案件,其诈骗平台和话务窝点设在泰国、马来西亚、印尼等6个国家及中国大陆和台湾地区…… 去年底,全国人大常委会出台《关于加强网络信息保护的决定》,要求加强公民个人信息保护,建立网络真实身份管理制度,对固定电话、移动电话用户实施实名登记。这被媒体评价为:我国多年来始终得不到贯彻执行的电话实名制工作,首次有了法律依据和支撑。 通信业知名观察家、北京邮电大学世纪学院兼职教授项立刚在接受本报记者采访时说,政府下决心搞实名制,就是为了消除垃圾短信、诈骗信息等社会不安全因素。同时,记者了解到,实名登记信息将为公安机关提供违法犯罪行为的侦查线索,最大限度地挽回用户损失。 项立刚坦言,我国2010年起开始实施手机实名制,陆续对新入网的手机用户实行实名登记,但效果并不好,这一制度基本上形同虚设。究其主要原因,第一是政府态度不够坚决,对实名制实施状况缺乏后续监管;第二是运营商本来应扮演重要角色,但其执行力不够,对代理商的管理更是形同虚设;第三是对老用户是否必须补登记没有说法,使得大量的老用户游离于制度之外。这三个方面,让手机实名制在三年的实施中基本上名存实亡。 于是,史上最严格的电话实名制出台了。实名制如何有名又有实? 史上最严格的电话实名制,对新老用户的政策有所不同。 据报道,从9月1日起,将在全国范围内对新增固定电话、移动电话(含无线上网卡)用户实施真实身份信息登记,严格实行“先登记,后服务;不登记,不开通服务”。对于未实名登记的老用户,由电信企业负责告知、提供免费补办的便利。 项立刚告诉记者,与三年前推行的“手机实名制”相比,政府此次对“电话实名制”态度坚决,明确运营商是这一政策的实施主体、责任主体。曾在华为公司工作15年的通信工程师姜天露先生对此深有同感。他认为,政府的态度和决心,在很大程度上将决定实名制的未来。 实名制的落实,需要持久的成本投入,运营商要从技术上进行设备、系统等的更新,也要在管理方面督促营业厅与众多的代理点执行规定、并履行日常监督职责。项立刚认为,运营商是国企,其对社会经济发展,对国家安全都负有责任,做一些投入,减少垃圾信息和有害信息,是其身为国企的义务和社会责任。目前来看,运营商比三年前显得积极得多。现在要考虑到的是,实名制实施的战线长,随着成本增加,时间长了难免会有松懈。政府要加强检查和明确惩罚,增加工信部在各地的检查执法力量;而在惩罚性规定方面,目前的规定过于笼统。 项立刚认为,运营商不是管好自己的营业厅就万事大吉,更大量的报刊亭、小卖部、网店、个人等社会代理商,是“手机实名制”三年来名存实亡的“罪魁祸首”——他们售出的大量手机卡构成了“手机实名制”的“漏网之鱼”。 据新华社报道,截至2013年6月底,3家电信企业包括合作厅、专营店、代理点在内的社会渠道共有200多万家。“社会渠道代售点是实名制实施中最为薄弱的部分”,项立刚告诉记者,监管代售点购卡实名制,依然是令运营商最头疼的难关。 “监督报刊亭是否做到了先看证再卖卡很好办,可以要求销售员把每个消费者的手机卡和身份证放在一起拍张照,放在系统里备查。况且,买个手机卡,不像买菜,买完就没事了。买了卡的人,都入了运营商的网络,谁要是用的假证,查出来可以立刻停掉业务。”姜天露说,技术不成问题。 身份核查不严,运营商要担责? 法律学者在接受采访时提到了另一个问题——用户出示了证件,证件也是货真价实的,但“实名”仍有可能是“虚”的、“伪”的。 “一个人拿别人的身份证办卡,即便证件齐全,也不是真正意义上的‘实名’。不是出示一个身份证,就可以领走一个手机号,而是必须确保对身份证与手机号申请人是同一个人,让号与人、证真正对应,才是真正的实名制。也就是说,销售人员履行严格的比对和核查义务,是保证实名制名副其实的重要环节。”北京师范大学法学院教授刘德良告诉记者,居民身份证的作用,就是通过比对身份证上的七项信息,防止身份假冒,进而保障交易安全和社会安全。但是居民身份证法并没有对使用者规定严格的比对义务和法律责任,在未来修改该法时,一定要赋予银行、保险、电信、交通等查验身份证的部门和单位这样的法律义务,如果没有尽到比对审查义务,出现重大损失的,要承担连带赔偿责任。 对此,苏州大学兼职研究员张晓东认为,身份确认是一项比较专业的工作,不能将连带责任强加到普通商户的头上,但仔细核查的义务确实是应该履行的。比如办理手机卡的时候可以像安检一样留下影像资料,可凭此确认办理人员有没有尽到核对义务;另外,二代身份证正在完善,会提供更多资料,这对实名制的实现也有所帮助。比如以后的身份证上会有指纹资料,只要和公安联网,核对一下指纹就能确认“证件是否属于办卡人本人”了。 “就目前来说,用户长得差不多却没核对出来,这应该不是经销者的责任。但明显的,比如男的拿着女的身份证来,却没核对出来,那就是经销者的责任了。不过,我认为,代售点等经销商未尽到严格核对责任所造成的损失,应由运营商承担责任,这符合代理的原则,也能促使运营商加强对代售点的管理。”张晓东说。 老用户不补登记就停机是否违法? 工信部规定,运营商负责通知未实名登记的老用户,并为他们补登记个人信息提供便利。有些运营商表示,非实名登记的用户将不能申请开通某些业务,以此督促老用户进行实名制补登记。 非实名制的老用户数量庞大。据工信部统计,截至今年3月,约有2.8亿的用户没有进行实名登记。当然,这也印证了“手机实名制”在三年实施过程中基本被架空的现实。 “督促老用户补登记,应当确定一个期限。”项立刚对记者说,数量庞大的老用户能否逐步实名,是实名制能否最终实现的关键因素,是否给这样的用户一个补登记的期限,也是考量政府推行实名制决心的重要标尺。比如给一年时间补做登记。如果不做登记,号码停止使用。若要重新开通,就还是一条路:登记。 记者了解到,给一个期限,这不是中国的发明。多年前,当时的信息产业部就表示过要借鉴泰国的经验。据《每日经济新闻》报道,泰国是实施手机实名制的国家。从2005年5月1日起,泰国政府推出一项针对手机预付卡的管理措施,要求当时2150万预付费用户和在泰国的外国移动电话用户必须在6个月内将其身份证号码或护照号码提交给各自的电话运营商,并要求移动运营商的客服中心与每个用户进行联系。政府警告说,如果用户没有在SIM卡登记的最后期限内进行登记,将对其终止服务。 “但遗憾的是,目前我国工信部还没有给出这个期限”,项立刚说。 对超出补登记期限、依旧不进行实名登记的手机用户采取停机措施,这违法吗? 一些网友认为,按照合同法的有关规定,用户购买手机卡后便与运营商形成合同关系。如果他们没有违反原合同规定,移动运营商因为部门规定单方面停机,等于终止合同,运营商要承担法律责任。 张晓东不认同上述说法,他认为,《关于加强网络信息保护的决定》要求对固定电话、移动电话用户实施实名登记,让电话实名制具有了法律依据;工信部的《电话用户真实身份信息登记规定》第20条又明确要求运营商向尚未提供真实身份信息的用户确认提供服务,并为规定施行前尚未提供真实身份信息或者所提供身份信息不全的电话用户补办登记手续。运营商依据有关法律、法规的强制性要求变更合同条款,是不违背合同法规定的,符合“情势变更原则”。 如何将实名制进行到底? 刘德良教授介绍,电话实名制是国际趋势。德国从移动通信发展伊始就坚持要求实名登记并延续至今,澳大利亚、韩国等国家的实名登记工作也在持续进行。墨西哥等新颁布实名登记规定的国家,在限时补登记的工作阶段之后,也都一直延续相应规定,要求电信企业对用户实行实名登记。 项立刚认为,实名制的实施,需要政府长期的坚持与督促,需要运营商长期的投入、执行与监管,而很现实的问题是,运营商短期并不能看到回报和收益。对于运营商社会责任意识的强化和责任的承担,政府的主导与监管就显得很重要。 不过,“电话实名制”单打独斗,并不能一揽子解决信息安全问题。严格执行实名制,只是构建社会信息安全的一项努力。专家认为,接下来需要建设配套的法律法规体系,对垃圾短信、骚扰电话等行为进行综合性治理,也为避免实名制后的个人信息“集中暴露”,反为垃圾短信和骚扰电话等提供“精准”便利,造成更大的社会危害。可以借鉴新加坡在用户通信服务合约中阐明用户信息保护条例及用户信息使用条件等规定,以及德国通过制定《数据保护法》提供出整套的信息使用规则等做法。(王丽丽/正义网电) 日期：2013-9-18 9:29:57 | |
