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正义网-检察日报 与三权分立、互相制衡的宪政原则不同,中国人民在中国共产党的领导下,自新政权创建始,就选择了以民主集中制为原则组建国家政权的模式。这个模式虽然经历了不少挫折、坎坷,但最终还是被坚持下来,写入历部宪法,并在中国人民的宪政实践中不断发展和完善。 1982年颁布实施的现行宪法,在中国政治、经济、文化、社会深刻变革的关键时刻,以根本法的形式,重述了民主集中制这个国家机构的组织、活动原则,规定了人民代表大会制度这一符合中国国情的政权组织形式。使共和国这艘巨轮,载着人民的富强、民主、文明、和谐的梦想,劈波斩浪,经过30年的艰苦航程,终于把中华民族带入了实现伟大复兴的新时期。 回顾30年来中华人民共和国的行宪史,客观地说,它是一部改革、发展、稳定的历史,是中华民族和平崛起的历史,是中国特色社会主义理论、道路、制度不断探索的历史,更是人民主权伟大实践的历史。这中间,人民代表大会制度作为政治体制改革的目标和着力点,被不断加强、坚持和完善,其重大历史作用是毋庸置疑的。 作为国家的根本政治制度,人民代表大会制度的灵魂是人民主权。用宪法规范的语言来表达就是“国家的一切权力属于人民”。何谓人民主权,美国总统林肯曾简洁地概括为民有、民治、民享的政府。中国共产党人理解为,权为民所赋,权为民所用,情为民所系,利为民所谋。尽管人民主权理论众说纷纭,但以下两点或许是最重要的:国家的一切权力来自人民,而非来自神授或世袭;国家的一切权力,以及立法、行政、司法、军事等一切国家权力,都由全体人民共同拥有和掌握,而非属于任何组织或个人。为此,我国宪法第5条特别强调:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。” 作为国家的治理形式,民主政治被古今中外无数仁人志士向往、追求与探寻。基本共识是:民主政治能较好地解决国家统治权的正当性与合法性,能较好地解决国家政权的有序运转,能较好地满足人民对国家事务、经济文化事业和社会事务的参与、监督与管理,能较好地解决公共决策的形成与执行。所以有人说,民主是个好东西,是可接受的国家统治方式。“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”我国宪法的庄严宣示,可以理解为中国人民对人类政治文明共识的积极回应,从而建立起有中国特色的社会主义代议制政体。 人民代表大会制度不等于人民代表大会,它是一整套国家政权组织体制和机制的总和。学者们在认真研究的基础上将其归纳为四个环节:即人民通过直接、间接选举产生人大代表组成各级国家权力机关,代表人民行使国家权力,完成从政治上的人民主权到法律上的人大主权的转化;由人民代表大会产生“一府两院”,“一府两院”向人大负责,受人大监督,完成从人大主权向人大授权的转化;在单一制的国度里,通过行政区域划分,设立不同层级、不同性质、不同类型的地方国家机关,完成中央政府代表国家行使主权向地方授权的转化;人大代表由人民选举和罢免,向人民负责,受人民监督,他们代表人民利益,反映群众呼声,最终完成从人大主权向人民主权的回归。可见,人大制度有着深厚的政治理论与清晰的法律逻辑基础。 宪法的权威来自宪法的实施,否则再适宜的制度,再美好的承诺也是纸上谈兵。作为落实宪法权威的人民代表大会制度,在30年的宪政历程中,其发挥的作用,取得的成绩,存在的问题,甚至留下的教训,对即将迈入下一个30年的共和国来说,畅然回首与清醒反思都是现实而急迫的。 当依法治国,建设社会主义法治国家成为宪法确定的国家任务和目标时,中国特色社会主义法律体系的建设,就排上了各级、各类立法主体的日程。经过2000年至2010年十年的艰苦努力,吴邦国委员长在代表全国人大常委会向全国人民代表大会所作的工作报告宣称,以宪法为统帅,以宪法相关法、民商事法律、行政法、刑法、经济法、社会法、诉讼与仲裁法为支架的238部现行有效的法律,包括690多部行政法规、8600多部地方性法规在内的多元、多层次中国特色社会主义法律体系已经建成,这是中国法制史上的标志性事件,将彪炳史册。当然,必须指出的是,作为保护公民基本政治权利和自由的出版法等国家基本法律还暂付阙如,法源体系的配套与协调还任重道远。 当国家尊重和保障人权嵌入宪法文本,成为国家的核心价值后,如何通过人民代表大会制度的平台,让一切国家权力服从于生命、财产、自由等人的尊严,满足生存权、发展权等人的幸福权利,就成为国家机关及其公职人员的宪法职责。刑法、刑诉法的修改与实施,法治政府、服务政府的提出与落实,司法为民、公平正义的捍卫与守护,我是谁、为了谁的定位与警醒,都可以理解为是对政府落实宪法人权条款的背书。 权力产生腐败,绝对权力产生绝对腐败。面对这样千古难题,人民代表大会制度如何应对,是对国人意志与智力的考验。每年各级人大听取“一府两院”工作报告,并进行审议投票,不通过的进行整改后再报告,直至相关人员承担法律责任。人大闭会期间常委会依据各级人大常委会监督法听取专项工作报告,展开专题询问和质询,投票不通过的追究相关领导的法律责任。2005年后,为落实宪法和立法法,各级人大常委会相继成立法规备案审查的专门机构,特别提到公民对行政法规、地方性法规、自治法规、司法解释是否合法、合宪可以提出审查请求,由有关部门按照法定程序处理。这些制度的运行构成了中国特色社会主义权力制约的政治生态。值得注意的是,上述制度的可操作性还有待进一步细化。 人民代表大会制度要处理的最复杂的问题也许是党与国的关系。作为法定的执政党与领导党,中国共产党明确以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,特别提出以科学发展观为行动纲领。体现在国家政权建设上,就是要把党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机结合。具体到党对人大的领导,主要通过提出路线、方针、政策和党的中心工作,提出制定、修改宪法、法律的建议,提出国家领导人员的建议等方式实现的。对“一府两院”的领导,主要通过方针政策和中心工作、机制体制改革和重大问题决策来实现的。实事求是地说,这一体制对加强党的领导与权威,提高决策与执行的效率无疑意义重大。当然,如何实现党的执政与领导方式转变,实现党和国家职能分开,将是摆在党国当下和未来的艰巨命题。 只要精神不滑坡,办法总比问题多。同理,只要我们社会主义民主政治的精神不滑坡,人民主权的伟大实践必然会在神州大地修成正果。 (作者：焦洪昌 作者为中国宪法学研究会副会长、中国政法大学教授) |
