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半月谈 ——访国务院发展研究中心农村部部长徐小青
在前不久召开的中央农村工作会议上，温家宝总理指出，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。并要求分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益，精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，今年一定要出台相应法规。
怎样理解温家宝总理讲话的精神？如何推进征地制度改革？带着这些问题，本刊记者专访了国务院发展研究中心农村部部长徐小青。
记者：在这次中央农村工作会议上，温家宝总理谈农民土地权益的内容很多，谈得也非常明确和透彻。为什么要特别强调农民土地权益问题？
徐小青：我想可以从以下几个方面来理解。
第一，中央提出“三化”同步，就是在推进工业化、城镇化过程中，同步推进农业现代化。要实现农业现代化，首先必须保护耕地，使城镇化、工业化过程中尽量少占耕地，从这个角度讲，需要强化农民土地权益的保障。
第二，我们已经认识到，中国城镇化是一个长期的过程。一方面，现在我国虽然有数以亿计的农民到城市打工，许多已经常年生活在城市，但是还不能说他们已经成了真正的市民，他们要完全融入城市，还有很长的路要走；另一方面，温家宝总理也明确讲过，我国只靠几个城市圈和少数经济发达地区不可能完成人口的城镇化，要引导产业向内地、向中小城市和小城镇转移，让更多农民就地就近转移就业。
这也不是短期能够完成的。所以，农民不可能也不应该在较短时间内放弃土地的权益。
第三，我们还要推进农业现代化，还要建设社会主义新农村，需要把尽量多的人才留在农村。如果不保障农民的土地权益，不保障农民合法的财产权利，农村根本留不住人。
所以温家宝总理把保障农民的土地权益讲得非常明确、非常清楚。这意味着，一些地方在城镇化过程中搞的一些制度设计，比如“土地换社保”“宅基地换住房”等等，都不符合这一精神。如果有的地方还是这样做，那就等于侵犯农民的财产权，于法理上也是行不通的。
记者：在一些地方，农民土地权益受损的情况时有发生。虽然中央三令五申，但由此引发的矛盾甚至是冲突并不鲜见，主要原因是什么？
徐小青：从地方政府看，它占用土地的冲动是非常强烈的。近年来地方政府对土地财政的依赖越来越重，有的地方土地出让收入占到了地方财政的60%以上。同时，城镇化、工业化也需要大量建设用地，这些建设用地不管是征用的农用地，还是通过增减挂钩等方法置换而来，大部分都来自农村。
另一方面，征地制度也存在不足的地方，主要是征地范围过宽，补偿标准较低，还有对农民权益的保障措施不够细致，执行的力度也参差不齐。因此，正像温家宝总理所说的那样，我国的征地制度需要加快进行改革。
记者：我们知道，现在相关部门正在进行农村集体土地确权登记发证工作，这对保护农民土地权益来说应该是一大利好？
徐小青：2010年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出，要加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。也就是说，到今年年底，这项工作就要完成。
应该说，农村集体土地的确权、登记、发证工作是一项非常重要的基础工作，它的目的是要确认农村集体土地的权益归属，弄清楚每一块土地到底是哪个村的，它的位置、面积、边界如何，然后发证。这个证书具有法律效力，必将对保护农民土地权益起到积极作用。
记者：也有人认为，这次确权还是只把农村土地确权到村集体一级，土地权属仍不清晰，这是造成征地矛盾的重要原因。对此，您怎么看？
徐小青：现在一些地方确实发生村干部等少数人背着村民倒卖土地、中饱私囊的问题，但这并不能说明土地权属不清。实际上，不管是我国的宪法，还是土地管理法，都规定农村土地归农民集体所有，非常明确，并不模糊。集体所有并不是村干部所有，对于土地这一财产权利，怎么使用，怎么处置，村集体每个成员都有发言权。
村干部如果与开发商等勾结，违背村民意愿私自卖地，是明显的违法行为，应该加大查处的力度。当然，农民个人承包土地的确权颁证工作现在也在一些地方试验，我想这应该是一个方向，将来一定会推广。
记者：温家宝总理在这次讲话中还提出，要分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。对此，怎么理解？
徐小青：按照我们现在的做法，农村的农用地或非农建设用地要进入市场，先要由政府征过来，变成国有建设用地，然后再通过招拍挂等方式卖出去。在这个过程中，同样一块地，它的增值收益是非常巨大的。
而在现行的征地补偿办法下，农民不能够分享这种增值收益，补偿金额往往是按照一定的计算办法一次性给付农民，此后农民便与这块地没有了关系，不管它用来做什么，也不管它产生的收益有多少。这实际上把农民甩出了工业化、城镇化的进程，使他们不能分享发展的成果，是不合理的。
所以，下一步征地制度改革应让农民分享土地增值收益。怎么来实现呢？我认为，首先要在农民与进入市场的土地之间建立一种持久的联系；其次要探索一个合理的分配增值收益的办法。
记者：这是不是征地制度改革要做的事情？可以把它理解为征地制度改革的核心目标吗？
徐小青：征地制度改革肯定包括上面的内容。但是全面来看，改革的目标应该有三个：一是保障农民的土地权益，使其能够在土地转为建设用地的过程中分享经济增长的成果；二是在城镇化、工业化的过程中保护好耕地，提高建设用地使用效率；三是建立一个城乡统一的建设用地市场，实现“同地、同价、同权”。
记者：实现这些目标必然会使城镇化的成本大大提高，这是不是意味着我国城镇化的速度将放慢？
徐小青：应该看到，这些年城镇化的速度虽然很快，但并不是一种很健康的城镇化，也不是一种可持续的城镇化。去年，我国的城镇化率超过50%，但这是把大量并没有完全融入城市的农民工也统计在内的。农民工之所以很难融入城市，正是因为他们的收入较低，如果再不去保障他们的土地权益，使他们在城镇化、工业化的过程中分享增值收益，他们要成为真正的市民就更难。
从这个角度看，征地制度改革在提高城镇化、工业化成本的同时，也可以理顺各利益主体的关系，增加农民的财产性收入，为我国城镇化的良性发展注入持久的动力。 |
