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熊伟、张荣芳，武汉大学法学院教授。 原文出处： 《法学研究》(京)2016年第20161期第110-126页 内容提要： 社会保险与政府财政是两套不同的体系。社会保险奉行精算平衡，其收入来自参保人的缴费，根据开支大小决定缴费水平，且支出标准受法律保障。除支持制度正常运行、防范系统性风险外，财政一般无须介入社会保险。然而，对本应由政府承担的制度转换成本，社会保险基金负担后，应有权要求政府补偿。社会保险基金应政府要求实施社会政策的成本，政府也有义务偿还。我国财政每年安排巨资补助社会保险，主要就是基于上述两类原因。社会保险法不问缘由，对社会保险基金支付不足的，一律要求政府补助，将政府的财政责任无限放大；预算法修改后，社会保险基金被纳入政府预算，社会保险与政府财政的界限进一步模糊。为推进社会保险的持续发展，厘清和规范政府的财政职能，有必要将社会保险基金从政府预算中剔除，同时明确界定政府补助社会保险的标准和程序，保持社会保险在主体资格、收支标准、财产管理、责任承担方面的独立性。 Social insurance is independent of public finance and pursues a policy of actuarial balance.Its income comes from the premium paid by the insured.The standard of premium is determined by the expenditure standard,which is protected by law.Usually the government has no duty to grant subsidies to social insurance except for the purposes of maintaining the normal operation of the system and preventing systematic risks.However,if the social insurance fund had been invited to pay the transformation costs that otherwise should be paid by the government,the government is liable to compensate the fund afterwards.Additionally,all the extra expenses afforded by the social insurance fund for implementing social policies should also be reimbursed by the government.It is worth noting that the PRC Social Insurance Law demands the government to award grants to social insurance fund unconditionally once the latter fails in insolvency,which definitely puts heavy burden on state finance.Furthermore,the newly revised PRC Budget Law has brought the social insurance fund into governmental budget system,which in further blurs the boundaries between social insurance and public finance.It is necessary for China to clarify the government's functions,exclude social insurance fund from government budget,and clearly define the standards and procedures of fiscal grant to social insurance fund,so as to keep social insurance independent of the government with respect to its legal status,property,managemen 关 键 词： 社会保险/财政预算/政府补助/制度担保人责任/精算平衡/social insurance; public finance; fiscal aids; insurer of last resort; actuarial equivalence 标题注释： 本文是作者主持的2015国家社科基金重点项目“分税制模式下地方财政自主权研究”(批准号：15AFX021)的阶段性成果。 社会保险与政府财政是两套不同的体系，有不同的收入支出规则，奉行不同的法律逻辑。但在现实生活中，财政补助社会保险的情况比比皆是。例如，2014年全国社会保险基金收入39186.46亿元，其中，财政补贴收入8446.35亿元，①约占总收入的22％。如此巨额的资金，从政府财政进入社会保险基金，其法律依据何在？具体理由又是什么？社会保险法只是规定，“县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴”，但自该法生效到目前为止，我国社会保险基金并未出现支付不足。既然如此，为什么政府要补助社会保险？如果社会保险能通过收费实现财务平衡，政府提供巨额财政补助的必要性何在？仅强调政府支持社会保险事业是远远不够的，必须正本清源，从法理和实践两个角度，厘清政府财政与社会保险的关系，找到财政补助的具体理由或依据，才不至于混淆二者的法律界限。 鉴于此，本文首先阐释政府财政与社会保险的关系，并基于各国理论和实践，结合我国社会保险改革的经验，强调社会保险在法律上独立于财政，并以此作为全文讨论的起点。在此基础上，文章渐次从补偿改革成本、实现特定政策目标和制度担保责任三个维度阐释财政补助社会保险的法律逻辑，落笔于财政补助社会保险的标准和程序，以期厘清政府财政与社会保险的关系，维持二者的相对独立性，使政府介入社会保险的每项措施，包括财政补助，都于法有据。 一、财政与社会保险的二元分立 社会保险作为国家的社会政策，旨在解决居民的养老、疾病、失业、生育等社会风险，不以营利为目的。在制度运作上，社会保险不像商业保险那样要求给付额度与保险费呈现“数学性的比例关系”，而是呈现一种“约略性”的比例，通常是在整体保费收入与保险支出之间要求“收支平衡”，并不要求个案中保费与给付之间的完全对应。②但社会保险毕竟是以保险方式解决社会风险，在体现其社会属性的同时，必须维持其保险属性。③保险的基本原理是，通过对风险的精算，由参保人缴纳一定费用，汇集成保险基金。当特定成员发生约定风险时，从保险基金支取相应的金额，作为抵制风险的物质保障。保险体系只针对参保人，没有参保的人不能享受保险待遇。参保人缴纳的保费是保险基金的来源，是全体参保人分摊风险的物质基础。保险由此表现为一种风险预防机制，④其原理不仅适用于商业保险，同样适用于社会保险。不同的是，商业保险以营利为目的，而社会保险所履行的则是社会职能。 社会保险基金的管理，可以由参保人自己负责，可以交给市场主体管理，或者委托政府经办。参保人自己负责时，自治管理是必然的选择。在市场主体作为社会保险人的情形，参保人遵循市场规则选择和监督保险人。即便政府直接作为社会保险人的情形下，参保人将保险事务委托给政府经办，财政与社会保险的分立也很普遍。⑤在德国，公法人团体主办社会保险的现象十分普遍，⑥保险财源主要是被保险人及其雇主的缴费。社会保险财源运作本身具有高度独立性，所有社会保险支出、准备金以及行政支出均由保费加以支应，政府只负责行政费用和若干赤字补充，税收参与的比重较小。⑦美国虽然直接开征工资薪金税，由税务机关强制征收，用于社会保险的开支之需，但政府也是借助于信托，将工资薪金税直接归入社会保险基金，不与一般的财政资金混同。⑧而按照我国社会保险法的规定，无论是自愿缴纳还是经办机构强制征收，社会保险费都会自动进入社会保险基金，纳入财政专户管理。可见，无论是征税或收费，社会保险资金都具有不同于一般财政资金的特点。 |
