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安徽郎溪县金陵置业有限公司诉郎溪县人民政府土地注销登记案 安徽省高级人民法院 行政判决书 [2008]皖行终字第0075号 上诉人（一审原告）：安徽郎溪县金陵置业有限公司，住所地安徽省郎溪县建平镇学后村北路121号。 法定代表人：夏孝凤，董事长。 委托代理人：谷勇敢，江苏南京奋发律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：郎溪县人民政府，住所地安徽省郎溪县建平镇郎步路6号。 法定代表人：吴爱国，县长。 委托代理人：石金权，副县长。 委托代理人：梅志宏，安徽郎川律师事务所律师。 安徽郎溪县金陵置业有限公司（简称金陵公司）因诉郎溪县人民政府土地注销登记一案，不服宣城市中级人民法院于2008年5月7日作出的（2008）宣中行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法由审判员周辉、代理审判员邓晓月、石音组成合议庭，于2008年7月18日公开开庭审理了本案。上诉人金陵公司的法定代表人夏孝风及其委托代理人谷勇敢，被上诉人郎溪县人民政府的委托代理人石金权、梅志宏到庭参加诉讼。因郎溪县人民政府和金陵公司自愿案外协调，本院于2008年8月12日裁定中止审理。由于协调无果，2009年7月23日本案恢复审理，现已审理终结。 一审根据采信的证据，认定以下案件事实：2002年9月，为城市发展需要，郎溪县城市建设发展总公司引进浙江安吉开发商汪长生、周跃彬等人成立安徽省郎溪县金丰置业发展有限公司（简称金丰公司），并就新城区道路建设事宜于2002年9月17日与金丰公司签订《道路建设、房地产开发协议书》。主要内容为：金丰公司投资建设县城北港路、北港东路、金城路、学后北路延伸段、伍北路、伍牙山路，建设费用由郎溪县人民政府用土地进行置换。2002年9月25日，郎溪县人民政府以第13号县长办公会议纪要形式明确给金丰公司优惠政策。2003年4月30日，郎溪县国土资源局与金丰公司签订《国有土地使用权出让合同》，金丰公司受让取得位于郎溪县建平镇新建学后北路以东，面积为139628平方米的土地用于商住开发。同年5月，郎溪县人民政府向金丰公司颁发了郎国用（2003）字第18—78号《国有土地使用证》。金丰公司限于开发实力，于2003年11月3日与金陵公司签订《土地使用权转让协议》，将该宗土地转让给金陵公司进行商住建设。经金丰公司和金陵公司申请土地权属变更登记，郎溪县人民政府向金陵公司颁发了郎国用（2003）字第18—338号《国有土地使用证》。为实施该宗土地的商住开发，金陵公司先后于2003年12月31日和2004年2月19日分别领取了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》。 2004年7月，因群众举报上述建设用地违反法律规定，安徽省国土资源厅责成宣城市国土资源局进行调查并上报结果。宣城市国土资源局于2005年3月25日，以宣国土资[2005]53号文件向安徽省国土资源厅执法监察局专题报告了处理情况，明确要求郎溪县人民政府注销已颁发的国有土地使用证，对经营性用地认真履行报批程序，然后进行招拍挂出让。为此，郎溪县人民政府要求金陵公司暂停项目开发建设。2005年9月23日，郎溪县人民政府向金陵公司借款用作土地报批费用，向安徽省国土资源厅申请农用地转用报批。2006年5月4日，安徽省人民政府以皖政地（补）（2006）28号《关于补办郎溪县2005年第四批次城镇建设用地的批复》，补办了包括涉案土地在内的相关用地批准手续。2007年7月13日，郎溪县人民政府以郎政秘[2007]38号《关于要求协调解决我县2002—2004年期间违规使用建设用地遗留问题的请示》，上报宣城市国土资源局。同年7月23日，宣城市国土资源局以宣国土资函[2007]111号函给予答复，重申必须按照宣国土资[2005]53号文件处理意见办理土地登记注销手续。2007年9月3日，郎溪县人民政府作出郎政秘[2007]50号《关于注销安徽省郎溪县金丰置业发展有限公司等单位和个人土地登记的通知》并送达金陵公司，要求金陵公司等单位和个人在15日内到郎溪县国土资源局办理注销土地登记手续。因金陵公司未在通知规定的期限内办理注销手续，郎溪县人民政府于同年9月21日在《宣城日报》刊登郎政告[2007]4号《注销土地登记公告》，公告注销金陵公司等单位和个人持有的《国有土地使用证》。金陵公司对该公告不服，遂向人民法院提起行政诉讼。 一审法院审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地审批手续。第三款规定：在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定：城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第七条第一款规定：在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征用土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。金陵公司持有的郎国用（2003）字第18--338号《国有土地使用证》所属范围内的土地权属，虽来源于金丰公司郎国用（2003）字第18—78号《国有土地使用证》登记的土地，但该宗土地系郎溪县建平镇北郊村集体土地。金陵公司使用该宗土地进行房地产开发建设，根据上述法律、法规规定，应当办理农用地审批手续。而该宗土地在出让及登记颁证前，未依法定程序办理农用地审批手续，郎溪县人民政府将未经办理农用地审批手续的集体土地，为金陵公司进行权属登记并颁发国有土地使用证，不符合上述法律、法规及规章的规定，其行为违法。 根据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条规定，……因土地登记机关责任导致土地登记不当的，土地登记机关应当书面通知土地证书持有人在规定期限内办理土地证书更改、更换或者注销手续；土地证书持有人逾期不办的，由土地登记机关公告原土地证书作废。更改、更换或者注销土地登记的费用以及因此造成的直接经济损失，由责任者承担。郎溪县人民政府据此对其违法登记颁证行为自行纠错，通知金陵公司在规定的期限内到土地管理部门办理注销手续，因金陵公司逾期不办，郎溪县人民政府予以公告注销其为金陵公司颁发的郎国用（2003）字第18—338号《国有土地使用证》，其行为并无不当。金陵公司诉称其持有的国有土地使用证登记的土地，郎溪县人民政府于2006年已完善农转用审批手续，故该土地使用证即合法。因该宗土地审批手续在该土地登记颁证之后予以完善，其不具有溯及既往的效力，故金陵公司诉称理由不能成立，依法不予支持。因郎溪县人民政府的违法行为给金陵公司造成的经济损失，金陵公司可通过其他法律途径另行解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持郎政告[2007]4号《注销土地登记公告》中关于注销金陵公司土地登记的具体行政行为。 金陵公司的主要上诉理由为：1、郎溪县人民政府于2002年经招商引资，以土地使用权开发置换市政建设的条件，招商引得浙江客商成立郎溪县金丰公司，在郎溪县投入数千万元进行市政建设，并按约定取得了相应的国有土地使用权。金丰公司限于开发实力，郎溪县政府为加快开发进度，由县领导带队到江苏高淳招商引资，在苏皖两地政府部门的协调与配合下，成立了安徽郎溪县金陵公司。2003年10月28日，金陵公司与金丰公司签订了《土地使用权转让协议》，受让取得了位于郎溪县建平镇的209亩国有土地使用权，郎溪县政府职能部门据此办理了土地使用权转让过户登记手续，并向金陵公司颁发了郎国用2003字第18—338号《国有土地使用证》。之后，金陵公司及时做好了该土地项目“金陵花园小区”的规划设计方案，并经政府有关部门对规划方案审定通过。2004年4月底，金陵公司履行了该工程项目开工的全部审批手续，领取了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》。2、在上诉人准备开工建设时，被上诉人以有人民来信举报政府颁发的《国有土地使用证》不规范为由，要求上诉人暂停该项目的开发建设。2005年9月23日，被上诉人向上诉人借款300万元以作土地报批费用，同时口头承诺土地批好后立即恢复开工建设。至此，上诉人得知被上诉人出让的国有土地未依法征收为国有土地，应该说上诉人无任何过错。3、上诉人认为被上诉人作为县级人民政府，系代表国家行使国有土地所有权和出让国有土地使用权的权力。因此，上诉人基于对政府的信赖，相信其出让给上诉人的国有土地使用权是合法的。上诉人取得国有土地使用权证的过程中并不存在任何过错，注销上诉人依法取得的《国有土地使用证》，损害了上诉人的合法权益，导致上诉人投入近三千万元巨资长达四年无法开工建设，给上诉人造成了巨大的经济损失。被上诉人作出注销上诉人国有土地使用权登记行为，与现行法律规定相违背。一审判决维持该注销公告错误，请求二审法院依法改判。 郎溪县人民政府主要答辩理由为：1、县政府于2003年5月在没有依法履行农转用审批和招拍挂程序的情况下，批准了金丰公司位于郎溪县建平镇北郊村的209亩国有土地的《供地方案》，并核发了郎国用2003字第18—78号《国有土地使用证》。同时在金丰公司未完成投资总额25%以上的情况下，又将该宗土地协议转让给了金陵公司，并办理变更登记手续，为金陵公司重新核发了郎国用（2003）字第18—338号《国有土地使用证》。因金丰公司和金陵公司使用的建设用地系集体土地，未办理农用地审批手续，且该土地未实施招标、拍卖或者挂牌出让，故县政府为金丰公司和金陵公司办理的国有土地使用权登记，违反了《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的有关强制性规定。2、县政府根据省国土资源厅和宣城市国土资源局的查处要求，注销违法给上诉人颁发的《国有土地使用证》，属于自我纠错的行为，作出的具体行政行为程序合法、适用法律法规正确。一审判决维持注销土地登记公告正确，请求二审法院依法维持一审判决。 一审被告郎溪县人民政府向一审法院提举的主要证据为：1、安徽郎溪城市建设发展总公司与安徽郎溪金丰公司于2002年9月17日签订的《道路建设、房地产开发协议书》、郎溪县人民政府2002年第13号县长办公会议纪要，以证明被告同意采取不合法的土地置换形式使用建设用地；2、郎溪县统一征地开发办公室与郎溪县建平镇北郊村和东郊村签订的《土地征收协议》、郎溪县《建设用地项目供地方案审批呈报表》，证明未履行农转用审批而征收集体土地的事实；3、郎国用（2003）字第18-78号《国有土地使用证》及登记资料，以证明被告在未按相关法律、法规、规章规定履行批准和招拍挂的情况下为金丰公司颁发了国有土地使用证》；4、郎国用（2003 )字第18--338号《国有土地使用证》土地变更登记资料，证明被告违法为金丰公司颁发国有土地使用证后，又违法向原告颁发了该宗地的《国有土地使用证》；5、宣国土[2005]53号文件《关于上报我市郎溪县‘席原’信访案件处理结果的报告》，证明被告违规批地被查处情况；6、郎政秘[2004]110号《关于注销安徽省郎溪县金丰置业发展有限公司等单位国有土地使用证的通知》，证明被告作出注销决定；7、皖政地（补）（2006）28号《关于补办郎溪县2005年第四批次城镇建设用地的批复》，证明被告违法批地行为经申请于2006年5月4日才被省政府合法批准，同时证明金丰公司持有的原郎国用（2003)字第18-78号《国有土地使用证》属被告违法颁发，金丰公司又将该宗土地转让给原告，从而被告经办理变更登记手续为原告颁发的郎国用（2003 )字第18-338号《国有土地使用证》亦属于被告违法颁发；8、宣国土资[2007]111号文件“对郎溪县人民政府《关于要求协调解决我县2002-2004年期间违规使用建设用地遗留问题的请示》的复函”，证明上级部门对违法批地的处理意见；9、2007年9月4日原告方签收的郎政秘（2007）50号文件的“注销土地登记文书送达回证”，证明被告按程序向原告送达了关于原告的土地登记注销通知；10、2007年9月21日的《宣城日报》刊登注销土地登记公告，证明被告采用公告形式注销郎国用（2003)字第18-338号《国有土地使用证》及其项下的国有土地使用权登记。 一审原告金陵公司向一审法院提供的主要证据为：《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，以上证据证明原告用地符合政府用地规划，且原告已经做好施工的一切准备工作。 上述证据均已随案移送本院。案经庭审质证，当事人的质辩理由与一审无异。经审查，一审对本案事实和证据的认定符合法律规定，本院依法予以确认。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第三款规定：在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定：城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。本案中，金陵公司持有的郎国用（2003）字第18-338号《国有土地使用证》，所登载的土地在颁证时并未办理农用地转用审批手续，郎溪县人民政府为金陵公司颁发国有土地使用证于法无据。现郎溪县人民政府依据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条等规定纠正原违法颁证行为，在履行相应的法律程序后，作出注销金陵公司土地登记的具体行政行为不违反法律规定。一审判决维持郎政告[2007]4号《注销土地登记公告》中关于注销金陵公司土地登记的具体行政行为并无不当。上诉人金陵公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人安徽郎溪县金陵置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周 辉 代理审判员 邓晓月 代理审判员 石 音 二00九年七月二十七日 书 记 员 宋 鑫 |
