警惕以改革的名义瞎折腾
来源：龙口刘建昆科员。公余研读行政法 作者：龙口刘建昆科员。公余 发布时间：2017-04-27
摘要：宪政 改革 折腾 拨乱反正 于法有据 修改法律 我研习行政法10多年，总的感觉，在中国，行政机关有两件事最不靠谱，一个是行政区划，一个是行政职权。由此带来行政主体的反复变化，比如有个村，一会儿归乡镇人民政府，一会儿是开发区管委，一会儿归街道办事处，
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宪政 改革 折腾 拨乱反正 于法有据 修改法律 我研习行政法10多年，总的感觉，在中国，行政机关有两件事最不靠谱，一个是行政区划，一个是行政职权。由此带来行政主体的反复变化，比如有个村，一会儿归乡镇人民政府，一会儿是开发区管委，一会儿归街道办事处，五年换了三个公章。行政执法主体一会儿是行政机关，一会儿是事业单位，反反复复。国家专利局原设定为行政机关，1993年改革中，一夜之间变成事业单位。中央尚且如此，更何况基层？《行政处罚法》规定了两个奇葩的制度，一个叫“相对集中行政处罚权”，一个叫“委托执法”。“相对集中行政处罚权”僭越行政了立法机关，允许行政机关将行政职权随意调整，架空了立法机关的“法律保留原则”；“委托执法”破坏了行政机关直属机构的执法体制，将代理执法阉割为委托执法，抽空了执法行为存在的基础。作为一部行政程序法，居然起到了和宪法差不多的作用。关于“相对集中行政处罚权”的利弊，文章长篇累牍，这里不多说，这里就说说“委托执法”。在“委托执法”出现之前，行政机关举办事业单位，这些事业单位承担行政机关的某部分业务职能，对外以行政机关机关的名义，代理行政机关进行社会管理、行政执法活动，社会上好像也没有什么质疑的声音。1996年《行政处罚法》弄出个“委托执法”，貌似很好。但是首先，实体法极少做出允许行政机关进行委托的规定，进行委托于实体法为无依据；其次，委托时进行了职权阉割，有的是管辖范围的阉割，有的是管辖内容的阉割，有的是职权措施的阉割，总之，导致职权已经不完整。其次，有时候，事业单位也并不愿意接受某委托，职权问题还要通过“委托合同”的谈判解决，真是可笑的制度。从前面专利局的例子可以看出，在法律授权的情况下，被授权单位的法律性质和人员编制性质，其实在行政法上并非特别重要事项。《消防法》规定：“县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”公安消防机构在编制上属人民武装警察部队，为军事机关而不是行政机关；人员为武警警官，警官亦不是公务员。再如《公民出入境管理法》第六条：“国家在对外开放的口岸设立出入境边防检查机关。”众所周知，中国有现役、非现役两种性质的边防检查站。有的人认为“授权”必须由法律、行政法规做出，这是胡说八道。根据“行政一体化原则”，任何高级行政机关都有权向下级授权。李克强总理搞的“简政放权”，不就是授权？山东省物价厅今年的新规定就有：“户外广告资源有偿使用费、城市绿化补偿费、政府投资的体育文化设施收费标准授权市、县人民政府制定”。而代理本身就是一种授权。不必委托而代理行政行为的事业单位到现在也很多。以住建行政机关为例，建设局的“供热办”“燃气办”“物业办”“招标办”“重点办”“人防办”“开发办”“房管办”“规划处”“建管处”“园林处”“环卫处”，都是住建局所属事业单位，都以住建局的名义承办行政许可、行政命令、行政收费或其他行政职权和事务，偏偏要给行使行政处罚权的城市管理行政执法套上一个“委托执法”的保险套，意义在哪里？光绪年间，清人就认为“变法皆从改律入手”。2014年，习近平通知强调：“凡属重大改革都要于法有据。”我国的行政主体制度、公务员制度，是有些问题，但是根本在于很多法律规定本身的问题，要需要修改法律使之更为科学。2006年前，法官、检察官不属于公务员；该改的没改，不该改的瞎改，现在呢，现在又要设置独立序列了。有时候想，这特么是改革还是“折腾”？错了再拨乱反正固然好，为什么当时要采取错误的路径？要避免以改革的名义瞎折腾，凡改革先论证，在立法，再推行，这三步，顺序错不得，更缺不得。
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