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法制日报 条例宗旨应为两岸人民的福祉 □张自合 4月11日,台湾立法机构将七个不同版本的两岸协议监督条例草案交付相关委员会审查。包括台行政当局提出的政院版“台湾地区与大陆地区订定协议处理及监督条例草案”、反服贸学生团体支持的民间版“两岸协定缔结条例草案”、民进党版“台湾与中国缔结协议处理条例草案”等不同版本,将在“内政委员会”合并审查。14日,台立法机构“内政委员会”召集委员、国民党籍民意代表张庆忠将安排两岸协议监督机制公听会,聆听各方意见。比较这些不同的草案版本,存在以下几个方面的差别: 一是基本立场完全对立。台湾地区现行“宪法增修条文”确定了“一国两区”的关系,并以“两岸人民关系条例”规范两岸人员往来。1992年11月,两岸两会达成了各自以口头方式表述“海峡两岸均坚持一个中国原则”的共识,从而确立了两会协商处理两岸交往中衍生的具体问题属于中国的内部事务这一基本原则。在此基础上,两会协商签署21项协议,取得了积极的成果。“政院版草案”维持了“两岸人民关系条例”所遵循的“一国两地区”基本理念,而反服贸学生团体的“民间版”、“民进党版”等草案则企图对两岸关系定位进行调整,将两岸协议定位为两国协议。例如民间版使用“两岸协定”概念,直接与台湾大法官解释第329号所明示的“两岸协议非国际书面协定”的意旨相冲突；民进党版使用“两国协议”概念,认为两岸关系为国与国之间的外交关系。“民间版”、“民进党版”草案还增订所谓国际条约的“总统”批准及换文程序,实质均是偷换“两国论”入法,破坏两会协商的政治基础。 二是立法或修法的基本思路不同。台湾地区现行“两岸人民关系条例”第五条,根据协议内容是否需要修法或立法,规定了台湾立法机构监督两会协议的两种方式:与台湾现行法律相冲突或属于法律保留事项的,才需送立法机构审议,审议通过之后方产生法律效力；协议内容不涉及法律的修正或不须以法律规定的,只备查即可,而备查不影响协议生效。不过该条所涉及的“法律保留事项”弹性较大,对两岸协议的监督应当采用备查还是审议模式,在实践中产生了很大争议。“政院版草案”是在遵循“两岸人民关系条例”第五条的规范架构基础上进行补充和完善,增加了协议的沟通咨询机制和审查机制,细化了审议和备查的程序,立法目标是使协商过程更加公开透明,协议监督更加规范化。“政院版草案”并不需要对“两岸人民关系条例”进行修改。而“民间版”、“民进党版”等草案则力求立法机关强力介入两会协议的协商,强化对协议的实质审查,体现为对“两岸人民关系条例”规定的监督模式进行修改,终止“两岸人民关系条例”第五条的适用,其中,多个版本直接以“两岸人民关系条例”第5条的修正为草案名称和内容。 三是行政机关和立法机关的关系定位不同。根据台湾相关规定,行政机关负责决策和执行,立法机关的职责在于立法和决议。“政院版草案”严格遵循了权力分立、权责相符的原则:在协议签署前,行政机关和立法机关的关系是沟通咨询关系,立法机关的意见仅仅是协议协商、签署和执行的参考；协议签署后,行政机关将协议交由立法机关审议和备查,二者之间是监督关系。 而“民间版”、“民进党版”等草案则试图由立法机构主导两岸协议的协商和签署。例如,“民进党版”草案规定立法机构可派员参与重要协议的谈判,“民间版”草案规定协议的缔结计划、协商过程中的情事变化及策略都必须事先经过立法部门同意,按计划完成协商后立法机关也可要求行政机关重启协商。“民间版”草案还对行政机关工作严格限制了时限,要求行政机关必须在协商启动之前90日,就必须先得到立法部门同意；在协商完成之后,需要在签署协议之前180天提出影响评估报告。但是,对于立法机关的审查时限,“民间版”草案规定得又很宽松,立法机关若未能在三个月内完成确认,则视为将备查案转为审议案。草案的这一规定完全无视相关法律规定对立法机关审查行政命令的时限要求,为立法机关杯葛、拖延两会协议的审查大开方便之门。 四是协议审查程度有所差异。交付委员会审查的各个草案均细化了协议的审议和备查程序。“政院版草案”限制立法机关审议或审查两会协议,仅可以“包裹表决”的方式,作出通过与否的决定,而不能对协议作出修改,若未通过,则须审酌是否重启谈判。“民进党版”草案则规定立法机关审议两会协议时,可以决议提出修正意见或保留,而对于修正意见或保留之处,草案规定可视需要与大陆再行协商。“民间版”草案则对于涉及两岸军事安全互信机制、结束两岸敌对状态等协议,规定了严格的通过标准,并增加了公民投票程序,且规定此项公投不受法定投票权人数的门槛限制,即不要求有二分之一以上的投票权人数参加投票,为台独势力抵制两会协议预留了操作的空间。 五是协议保障要求不同。在协议的执行阶段,“政院版草案”要求定期检讨协议执行情形,并向立法机关报告执行成效。但是,“民间版”草案以人权保障为借口,不仅要求协议内容应当包含人权互惠保障义务条款,还赋予一方人民因为协议的内容或其解释与适用而受到侵害时即可要求救济,进而启动人权保障磋商机制的权利,这为两会协议的协商和执行增加障碍,从根本上也会损害两岸人民的利益。 由于各版本之间差异太大,未来朝野各方的博弈将会非常激烈,折衷版本的形成会有一个艰难的过程。但是,不管什么版本,两岸协议监督法制化应当以有利于两岸人民为宗旨,以促进两岸和平发展为目标,而不是背道而驰,阻碍两岸经贸合作和人民往来。两岸两会事务性协商的基础是“九二共识”,如果背离了这一点,两会协议也不可能再有,两岸协议的监督也就无从谈起。 (作者单位:海峡两岸关系法学研究会) |
