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原告凌鹏、刘武等18人诉被告株洲市人民政府撤销行政行为纠纷 株洲市中级人民法院 行政判决书 （2009）株中法行初字第6号 原告（18名原告诉讼代表人）凌鹏。 原告（18名原告诉讼代表人）刘武。 原告易江荣。 原告贾玉建。 原告朱仕清。 原告黄爱良。 原告余溢。 原告李专。 原告殷洪波。 原告陈代良。 原告高培根。 原告许正强。 原告朱传桂。 原告黎分良。 原告陈爱琼。 原告钱奕奕。 原告张练文。 原告胡浩强。 委托代理人刘春华，北京市中润律师事务所律师。代理权限：一般代理。 委托代理人胡奎，株洲市法学会法律服务部执业人员。代理权限：一般代理。 被告株洲市人民政府，住所地株洲市天元区天台山路。 法定代表人王群，市长。 委托代理人胡楚解。代理权限：全权代理，代为承认、放弃、变更诉讼请求，参加和解、调解等。 委托代理人肖力钧。代理权限：全权代理，代为承认、放弃、变更诉讼请求，参加和解等。 第三人株洲市广播电视局。 法定代表人唐群策，局长。 委托代理人尹军辉，湖南法达律师事务所律师。代理权限：全权代理，代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行调解等特别授权。 原告凌鹏、刘武等18人诉被告株洲市人民政府（以下简称株洲市政府）撤销行政行为纠纷一案，本院于 2006年5月12日作出（2006）株中法行初字第1号行政裁定，以本案具体行政行为属内部行政行为，且起诉人无原告诉讼主体资格为由，裁定驳回原告凌鹏、刘武等18人的起诉。原告凌鹏等人不服，上诉至湖南省高级人民法院。湖南省高级人民法院于2008年12月4日作出（2006）湘高法行终字第23号行政裁定，以18名上诉人于2002－2003年间分别以5000－40000元不等的数额，向炎帝广场开发部交纳了投资入股金，株政办函[2004]40号《通知》内容中表述的“全部资产、现有人员和债权债务由株放市广播电视局接收、管理”，对上述入股金进行了处分，侵犯了上诉人的财产权。上诉人与该行政行为具有法律上的利害关系，上诉人具备原告的主体资格，裁定撤销本院（2006）株中法行初字第1号行政裁定；指令本院继续审理。本院于2009年5月31日依法组成合议庭对本案继续审理，并于同年7月21日依法公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人凌鹏及其委托代理人刘春华、胡奎，被告株洲市政府委托代理人肖力钧，第三人株洲市广播电视局委托代理人尹军辉均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告凌鹏、刘武等18人诉称：炎帝广场开发部是根据株洲市政府政纪发[1996]15号文件和[1996]48号文件于1996年成立的，开发部既不隶属政府机构编制，也不属于国有企业体系，虽然由于历史原因，开发部未能在工商部门注册登记，但开发部一直以自负盈亏、自主决策、自我管理、照章纳税的独立经济实体存在和发展。原告所经营的开发部实际上是在特定环境和条件下逐渐形成的比较典型的“红帽子”民营企业，因此原告对开发部名下的广场商业街相关财产具有合法的经营权和财产权。2004年12月6日，被告以株洲市政府办公室以通知形式将开发部划归市广播电视局管理和经营，其行政行为给原告造成了直接和间接的经济损失，并对原告身心造成极大的伤害。开发部实际上是市政府的行政许可和行政承诺，被告擅自改变行政许可，显然属于违法行为。故请求：1、判令撤销株洲市政府办公室《关于撤销株洲市炎帝广场指挥部等机构的通知》（株政办函[2004]40号）中有关炎帝广场开发部的决定。2、依法判令恢复原告的合法经营权和财产权。 被告株洲市政府辩称：1、炎帝广场工程建设指挥部等机构是市人民政府设立的临时性管理机构，市政府决定撤销是内部行政行为，属于依法行使职权。2、炎帝广场及其商业街的资产属于国有资产。3、原告等18人对炎帝广场及商业街资产不构成任何投资上的法律关系。综上所述，原告对炎帝广场及商业步行街包括开发部不享有财产所有权、经营权和投资权益，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维护市政府的具体行政行为。 第三人株洲市广播电视局称：1炎帝广场开发部是市政府设立的临时性管理机构，市机府有权撤销。2、原告并非开发部的经营者、投资者，第三人依据市政府的具体行政行为接收并无争议的财产，行为合法。原告诉求与客观事实不符，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告株洲市政府向法庭提供了10份证据： 证据1、株政办函[2004]40号《株洲市人民政府办公室关于撤销株洲市炎帝广场指挥部等机构的通知》。 证据2、株洲市人民政府政纪发[1995]85号《关于天台广场建设工作有关问题会议纪要》。3、株洲市人民政府政纪发[1996]15号《关于炎帝广场建设的会议纪要》。4、株洲市人民政府政纪发[1996]48号《关于炎帝广场商业街开发建设的会议纪要》。5、株洲市人民政府政纪发[1997]83号《关于炎帝广场有关问题的办公会议纪要》，分别证明炎帝广场建设情况、市政府设立开发部等机构的性质、职能等以及炎帝广场建设于1997年完成。 证据6、株洲市财政局株财企[2004]265号《关于株洲市炎帝广场开发部资产产权的鉴定报告》，证明炎帝广场、商业街等资产属于国有资产。 证据7、国有土地使用证（株西国用（97）字第07号）、株洲市人民政府划拨土地使用权转让批准书（株划土转准字（1997）第23号），证明炎帝广场土地系行政划拨。 证据8、银行进帐单（96年3月12日）、记帐凭证（96年3月12日），证明财政（建委）付给开发部5万元开办费。 证据9、记帐凭证（2002年4月30日、2002年5月26日、2002年6月5日），证明2002年所谓入股金实为应付款而非股本金。 证据10、产权鉴定意见函，市政府作出具体行政行为前要求对标的物进行产权鉴定。 原告对被告提供的对证据1－5的真实性无异议，但认为这些文件可以证明原告方的观点，原告是以劳务作为投资，谁开发谁受益，市政府已侵犯了原告的合法经营权和财产权。对证据6有异议，鉴定报告的主体不适格，所依据的事实不足，适用法律错误，该证据没有法律效力。对证据7有异议，只能证明土地是划拨的，是政府对商业街的一种政策支持。对证据8的真实性无异议，但恰恰证明了被告除了5万元开办费后，再没有任何经费支持和资金注入。开发部之所以形成千万资产，完全是原告负债经营的结果。对证据9可以证明原告的投资行为。对证据10的真实性有异议，政府文件不可能没有文号，财政局只能对产权界定，而不能进行鉴定 第三人对被告提供的证据无异议。 原告凌鹏、刘武等18人向法庭提交了六组共23份证据： 第一组证据（包括2份证据）：1、政纪发（1996）48号文件；2、常纪发（1998）7号文件。证明市政府在开发部资产的形成过程中，除了提供5万元开办费之外，再未有任何经费上的支持。 第二组证据（包括4份证据）：3、株洲市炎旁广场开发部职工名册；4、开发部与财政局的还款协议、株洲市财政局的房屋产权证；5、审计报告。证明原告等18人以劳务作为出资，通过借款、融资等方式负债经营，形成开发部现在的千万资产。 第三组证据（包括8份证据）：6、注册税务登记证、税收缴款书、纳税人资料报送登记卡、（2003）株地税稽决字第128号；7、房屋租赁证、商品房预售许可证、租房合同、商品房购销合同。证明开发部是自主经营，自负盈亏，自主决策，独立核算，自担风险的经济实体，并非政府内设管理机构。 第四组证据（包括3份证据）：8、株洲市炎帝广场开发部办公会议纪要；9、开发部职工的入股凭证；10、湖南省行政事业单位内部往来结算收据。证明原告在开发部资金周转需要时，以入股金的形式追加了投资，原告对开发不仅有劳务出资，而且有了货币出资。 第五组证据（包括3份证据）：11、株政办函[2004]40号；12、图片；13、株洲市人民政府向市人大常委会办公室提交的《关于株洲炎帝广场交接情况的汇报》。证明被告的行政侵权行为存在的事实。 第六组证据（包括3份证据）：14、株财企[2004]239号文；15、凌鹏与周国祥录音；16、株财企[2004]242号文件。证明株财企[2004]265号文件不具有真实性。 被告对原告提供的证据1、2的真实性无异议，对关联性有异议。从其内容上看不出有劳务作为出资的形式。对证据3、4的真实性无异议。对证据5的真实性、合法性和关联性均有异议，是原告方单方面委托第三方审计机构作出的报告。对证据6、7的真实性无异议，对其关联性有异议。对证据8的真实性、合法性和关联性均有异议，认为未经政府批准，其不能召开会议形成纪要。对证据9、10的真实性有异议，应以财务审计为准。被告认同原告职工交纳了部分集资款，但不是投资入股，只是债权债务关系。对证据11的真实性无异议。对证据12、13、15的真实性有异议。对证据14的真实性无异议，对关联性有异议，不能证明原告的诉讼主张。对证据16有异议，与本案无关联性。 第三人对原告提供证据的质证意见与被告的质证意见一致。 第三人株洲市广播电视局向法庭提供两组共计3份证据： 第一组证据（包括2份证据）：1、株洲市人民政府株政办函[2004]40号通知。2、株财企[2004]265号鉴定报告。证明第三人接收管理炎帝广场工程建设指挥部等机构及资产的行为合法。 第二组证据：（97）政土字第194号审批单。证明土地用途为公益，说明整个天台广场的建设用地均系行政划拨，进一步否定原告诉称其自行经营投资建成商业街的诉讼观点。 原告对第三人提供的第一组证据中的证据1没有异议，对证据2的真实性、合法性、关联性均持有异议，不予认可。对第二组证据，认为与本案没有关联性，不予认定。被告对第三人提供的证据没有异议。 经庭审质证，本院对证据作如下确认： 对被告提供的10份证据；原告提供的第1组证据，第2组证据中的3、4，第4组证据中的8、9、10，第5组证据中的11、13，第6组证据中的14；对第三人提供的3份证据，均认为符合证据的关联性、合法性和真实性的要求，本院予以采信。对原告提供的第3组证据的真实性无异议，但不能证明开发部是一个独立的经济实体。对于原告提供的第2组证据中的证据5、第5组证据中的12、第6组证据中的15、16不予采信。主要理由分述如下： 1、关于双方争议较大的被告提供的株洲市财政局《关于株洲市炎帝广场开发部资产产权的鉴定报告》（株财企[2004]265号）的合法性问题。原告以株财企[2004]265号与株财企[2004]239号文件文号相差20多个，却在同一天作出，存在时间上的虚假，且265号文件使用的审计资料都来自于株洲市人民检察院的委托，不应当作为国有资产部门鉴定国有资产的依据。本院认为，株洲市财政局作出株财企[2004]265号文件是对国有资产进行界定的行政处理行为，而非受委托鉴定行为，被告提供了株财企[2004]265号文件的原件，原告没有充足证据否认该公文文书的效力。因此，该证据应当被人民法院采信。 2、原告提供的第二组的证据5审计报告，系北京思源兼并与破产咨询事务所委托作出，且委托的事项以及审计结论均不明确，对方当事人又不予认可，因此，本院不予采信。 3、关于周国祥的电话录音证据。虽然三方当事人对该电话录音的真实性没有异议，但该证据是在被录音人不知道的情形下取得的，其证据获得具有非法性，且与本案并无关联性，本院不予采信。 4、原告提供的第五组证据中的证据12，第六组证据中的16，本院认为，原告没有提供原件，被告及第三人又不予认可，且证据16与本案无关，不能作为定案证据。 根据上述认定的证据，本院查明如下事实：1995年8月8日，被告株洲市政府召开办公会议，形成政纪发[1995]85号《关于天台广场建设工作有关问题会议纪要》，决定成立株洲市天台广场工程建设指挥部。1996年1月31日，被告株洲市政府又召开办公会议，形成政纪发[1996]15号《关于炎帝广场建设的会议纪要》，决定广场取名炎帝广场，商业街建设同步施工，同时完成。为此，成立株洲炎帝广场建设部和株洲炎帝广场开发部，组织开发和建设，同时明确，商业街的建设，实行招商引资，谁投资，谁开发，谁受益。由炎帝广场开发部负责实施。并给广场开发部拨50000元开办费。1996年4月18日，被告再次召开办公会议，形成政纪发[1996]48号《关于炎帝广场商业街开发建设的会议纪要》，纪要再次明确，炎帝广场商业街是整个炎帝广场建设的重要组成部分，是市财政不作投入的重点工程。炎帝广场商业街开发建设争取招商引资与筹资相结合、统建和分建相结合的办法，贯彻“谁投资谁受益”的原则，由广场开发部负责筹资、开发、建设等事宜。项目的具体开发建设可采用独资、融资、集资、合资、合作和股份制等多种方式，社会融资不分内商、外商，一律视为外资。集资每年按资金总额的16%--20%给予分红。项目建成后，销售和经营由广场开发部负责。广场开发部为管理机构，主要行使政府组织客商融资、开发、建设、经营的职能。之后，被告从市财政投入50000元开办费给炎帝广场开发部，同时，炎帝广场商业街与炎帝广场一并实施征地，炎帝广场开发部于1997年1月27日取得31037.2平方米的划拨国有土地使用权。从1996年开始，炎帝广场开发部采用由政府划拨土地、向市财政借款、预售房屋、延付工程款等融资方式进行运作，从事房屋开发、销售、出租和物业管理，但一直没有取得工商营业执照。2002年4月15日，炎帝广场开发部下发株炎开字[2002]05号办公会议纪要，要求开发部全体职工进行投资入股，包括十八名原告在内的开发部职工分别以5000元—40000元不等的数额，向开发部交纳了投资入股金，2003年3月，炎帝广场开发部以湖南省行政事业单位内部往来结算收据向职工分别开出了投资入股金收据。同时，在财务记帐凭证上，上述投资入股金体现为其他应付款。2003年后，炎帝广场开发部对上述投资按照政纪发[1996]48号市政府办公会议纪要“集资每年按资金总额的16%--20%给予分红”的精神，进行了一个年度的分红。2004年12月6日，被告株洲市政府办公室下发株政办函[2004]40号《株洲市人民政府办公室关于撤销株洲市炎帝广场指挥部等机构的通知》，原告凌鹏、刘武等18人认为被告上述行政行为侵犯了原告的经营权与财产权，提出行政诉讼。 另查明，凌鹏、刘武等原告均系炎帝广场开发部员工。在2002年炎帝广场开发部决定投资入股前，原告对炎帝广场开发部以及炎帝广场商业街的建设、经营活动没有投资。 本院认为：1、炎帝广场开发部是被告以行政命令方式成立的临时性机构，主要行使政府组织客商融资、开发、建设、经营的职能，其性质为临时性管理机构。在被告市政府的明确授权下，炎帝广场开发部从事了相关市场运作行为，并形成了相应的资产。虽然炎帝广场开发部从事了商业活动，并交纳了税款，具有经济实体的性质，但其没有取得工商营业执照，不具备独立的民事主体资格，不能独立享有民事权利、承担民事责任，其所产生的权利、义务以及风险自然归属其设立单位株洲市政府。虽然炎帝广场开发部在行使政府组织管理职能的同时，所直接从事的经营、开发市场行为，是政府在市场经济条件下直接参与市场运作的不规范行为，但该行为不能改变炎帝广场开发部作为政府开发建设项目临时性管理机构的性质。其次，炎帝广场是市政府作为一项公益事业发展的城市建设的重点工程，炎帝广场开发部于1996年成立，炎帝广场及商业街的建设是通过政府行政划拨土地、财政等国有单位借款等形式开发完成，并于1997年项目建设完成。至2002年之前，原告没有证据证明其对开发部进行了投资。开发部的资产属于国有资产。市政府撤销开发部的行政行为属于依法行使职权。 2、凌鹏、刘武等原告均系炎帝广场开发部的职工，炎帝广场开发部所从事的经营活动不是凌鹏、刘武等原告个人所进行的经营活动，炎帝广场开发部所产生的权利义务以及风险亦不归属于其职工个人。因此，凌鹏、刘武等原告不享有炎帝广场开发部的经营权。炎帝广场开发部于2002年下发纪要，要求开发部职工投资入股，没有经得被告同意，且原告等18人的“投资入股金”，在炎帝广场开发部的财务凭证上是以“其他应付款”形式体现，并按照株洲市政府办公会议纪要中规定的集资分红政策获取了一个年度投资收益，加之2002年前，原告没有证据证明其对开发部进行了投资，因此，凌鹏、刘武等原告目前提供的证据不能证明其已形成合法有效的投资关系，而只能证明其债权债务关系。原告请求恢复经营权、财产权的理由不能成立。 综上所述，原告请求判令撤销株洲市政府办公室《关于撤销株洲市炎帝广场指挥部等机构的通知》中有关炎帝广场开发部的决定以及要求判令恢复原告的合法经营权和财产权的理由不成立。依照最高人民法院《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款（四）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回原告凌鹏、刘武等18人的诉讼请求。 案件受理费100元由原告凌鹏、刘武等18人承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长 陈 红 审 判 员 梁小平 审 判 员 冯迪平 二ОО九年八月六日 书 记 员 邹春华 |
