胡孝好诉光山县住房和城乡建设局不服规划行政强制措施一审行政裁定书

原告  胡孝好，男，汉族，1961年生，汉族，住信阳市浉河区。

被告  光山县住房和城乡建设局。住所地：光山县司马光东路。

法定代表人  郭佩明，该局局长。

委托代理人  王心刚，男，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。

原告胡孝好诉被告光山县住房和城乡建设局（以下简称光山住建局）不服规划行政强制措施一案，向光山县人民院提起行政诉讼，信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。本院于 2014年3月25日立案受理。

原告诉称，1998年6月19日，其以合法方式出资受让了光山县城关镇和平街后吴村民组（以下简称后吴村民组）位于弦山南路四间地皮的土地使用权，当年取得了建设工程规划许可证、建设用地规划许可证和土地使用权手续。当年7月21日，其在开工建设时，被告也派人进行了放线，准许其施工。但当年8月25日，被告下属的城建管理监察大队以弦山南路要修水泥路面为由，要求其停工，并向其下达了停工通知书。自2000年起，其多次到被告和其他单位要求处理此事，但均无结果。2010年3月，有开发商在其受让的地皮上拉围墙，其方才知道该地皮已被再次出让。由于被告下达的停工通知，导致其未能将房子建成，连地皮也被出让，给其造成的经济损失共计385万元。请求判令：一、确认被告作出的停工通知违法；二、被告赔偿原告经济损失385万元。

　　被告光山住建局辩称，一、对后吴居民组作出停工通知的具体行政行为合法。光山县人民政府划拨给后吴村民组国有土地，作为其开办组办企业使用。后吴居民组在取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证后半年内未开工建设，前述证件已经自行失效，视为没有相关许可，其建设行为应属违法建设。1998年，光山县建设局具有规划管理的职责，其下属的光山县城建管理监察大队，具有作出停工决定的职权。因此，该停工通知合法。

二、原告胡孝好不具有本案诉讼主体资格。划拨土地的使用权人,建设用地规划许可证和建设工程规划许可证上的用地和建设单位都是后吴居民组。原告胡孝好不是本案法律意义上的利害关系人，不具有本案诉讼主体资格。

三、被告光山住建局不是适格被告。2008年，按照光山县机构改革的要求，建设局与城乡规划局分设，规划管理职能由城乡规划局行使。原光山县建设局的执法行为导致的权利义务关系由城乡规划管理局承继。因此，被告光山住建局不是适格被告。

四、原告的起诉已超出法定起诉期限。停工通知作出至今已超过16年。2010年以来，原告以其购买了地皮，办理了规划许可证，建房时被要求停工为由不断上访，表明其早就知道该停工通知。原告现在起诉超过了起诉期限。

原告胡孝好在庭审过程中向本院提交了以下诉讼证据材料：

一、光山县城建管理监察大队于1998年8月25日作出的停工通知（复印件），证明被告作出的停工通知使其无法将房子建成，至今已16年，经折算给其造成经济损失352万元。

二、来访事项转送办理通知单（复印件）、其本人向有关部门递送的情况反映材料，证明其从2006年起就要求有关部门处理此事。

庭审结束后，原告胡孝好又通过邮寄方式向本院提交了建设工程放线记录，诉讼费用票据，行政起诉状，（2011）光行立初字01号行政裁定书、（2011）浉行初字第38号和（2012）浉行初字第01号行政裁定书的第一页（均系复印件），证明其具有提起本案行政诉讼的主体资格。

被告光山住建局提交了以下证据：

一、《关于城关镇和平街后吴居民组使用国有土地的批复》（光政土字（1997）第89号）、（2013）息行初字第17号行政裁定书、（2014）信行终字第7号行政裁定书、《建设工程规划许可证》（第409号）、《建设用地规划许可证》（第409号）、市长信箱信件交办处理笺，证明原告不具备本案原告诉讼主体资格；其起诉已超出法定起诉期限。

二、《中华人民共和国城市规划法》，《河南省<城市规划法>实施办法》，光山县机构编制委员会光编字（2008）38号、光编（2010）37号文件，证明被告已不具备城乡规划行政管理职责，不是本案的适格被告；本案被诉的停工通知合法。

在庭审质证中，原告胡孝好发表了以下质证意见：

一、对被告第一项证据中的光政土字（1997）第89号文件、《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》没有异议，但认为划拨土地虽然不能买卖，政府也不能随意收回。

二、被告第一项证据中（2013）息行初字第17号、（2014）信行终字第7号行政裁定书均不合法；市长信箱信件交办处理笺与其无关，其从来没有向市长信箱写过信，其在2010年就起诉过光山县建设局。

三、被告第二项证据中的光编字（2008）38号、光编（2010）37号文件没有法律效力，被告应当出示国务院的相关文件或规定。

被告光山住建局发表了以下质证意见：

一、原告提交的停工通知是复印件，而且该复印件并不完整，没有被通知人，不能证明该通知是发给原告的。

二、原告提交的来访事项通知单同样是复印件，只能证明原告曾经有过上访行为而不能证明其要求解决问题的内容。

三、其本人向有关部门递送的情况反映材料，不能作为证据使用。

经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据作以下认定：

一、原告提交的停工通知中没有反映被停工单位或个人，原告也未能提供其他证据证明该停工通知是向其发出的。但该部分事实已经人民法院生效裁判作出认定，因此，本院予以采信。

二、原告提交的来访事项通知单可以证明其就建房一事进行过上（信）访，与本案事实之间具有关联性，本院予以采信；其本人向有关部门递送的情况反映材料，系对本案有关事实的陈述，在没有其他证据证明的情况下，不能作为独立的证据使用，本院不予采信。

三、被告光山住建局第一项证据中的两个许可证及用地批文，原告对其真实性不持异议，且与本案事实相关，本院予以采信；两份行政裁定书，均系人民法院生效裁判，可以作为证据使用，本院予以采信；市长信箱信件交办处理笺，不能证明其待证事实，本院不予采信。

四、被告第二项证据中光山县机构编制委员会的两个文件系光山县行政机关设置和职能分工的有效文件，本院予以采信；有关法律和地方法规在1998年时均具有法律效力，本院予以采信。

对于原告胡孝好在庭审后寄交本院的证据材料，因其已超出法定举证期限且无正当理由，本院对此不再组织质证，亦不作出认定。

经审理查明，1997年，光山县人民政府将位于该县城关油毡厂南弦山南路西侧的一宗面积为252㎡的闲置国有土地，划拨给后吴居民组作为组办企业使用。1997年9月2日，光山县建设局和光山县城乡建设环境保护局，分别向“城关镇吴岗村民组”颁发了证号均为“四○九”的《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》。1997年12月8日，光山县人民政府作出《关于城关镇和平街后吴居民组使用国有土地的批复》，该批复在同意划拨前述土地使用权的同时，规定“该地块批准后，未经土地管理部门的同意，不得随意转让，出租和抵押。”

1998年6月19日，原告胡孝好与后吴居民组签订《土地使用权转让契约》，购买了其中的四间地皮用于自建房屋。该转让行为未经光山县土地管理部门同意。1998年8月25日，原告胡孝好在建房时，光山县城建管理监察大队作出停工通知，要求其接到通知后“一、立即停止施工；二、根据市政要求，暂时停工；三、一日内派员前来处理。”原告自2006年起通过上（信）访、起诉等途径要求处理此事。

2009年8月18日，光山县人民政府作出《关于收回弦山南路两侧六拆迁地块国有建设用地使用权并进行对外公开出让的决定》，原告胡孝好从后吴居民组购买的四间地皮也在收回范围内。本案原告胡孝好对此不服提起行政诉讼，息县人民法院审理后，以其不具有诉讼主体资格为由，裁定驳回其起诉。其不服提起上诉，信阳市中级人民法院审理后，裁定驳回上诉维持原裁定。

本院认为，虽然取得国有划拨土地使用权的是后吴居民组，申请办理《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》的建设单位是城关镇吴岗村民组，原告胡孝好均不是前述具体行政行为的相对人。但原告胡孝好购买了四间地皮用于自建房屋，且事实上已经动工建设。在其建设过程中，光山县城建管理监察大队向其作出停工通知，原告自此未能再继续建房。原告受让土地使用权的程序虽不符合法律规定，但该转让行为及其建房行为本身的合法性并不能否定其与被诉停工通知之间具有法律上的利害关系。因此，原告胡孝好可以就此提起行政诉讼。

对于行政案件的起诉期限，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。1998年8月25日，光山县城建管理监察大队向原告胡孝好送达了停工通知书。其当时已知道该具体行政行为内容，而该通知书中并未告知起诉期限，因此提起行政诉讼的期限应为收到通知书之日起的两年内。原告自2006年起通过上（信）访途径要求处理此事，但未能证明在此之前的法定期限内就此向人民法院提起过行政诉讼，且未能提出正当理由并加以证明。因此，本案中，原告的起诉已经超出法定起诉期限。

综上所述，依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条、第三十一条第一款、第四十一条第一款、第四十四条第一款（六）项，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款的规定，裁定如下：

　　驳回原告胡孝好对被告光山住建局的起诉。

　　如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。

                                             审  判  长  李  刚

                                             审  判  员  赵全生

                                             人民陪审员  黄守志

                                             二○一四年四月二十二日

                                             书  记  员  梁  进