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《中华人民共和国行政诉讼法》修改，亮点颇多，理论界和实务界在网络、媒体上进行了大量的解读，引发了一场热议。笔者作为政府法制机构的工作人员，特提示行政机关包括复议机关要密切关注新修订《行政诉讼法》的立法推进。例如立案受理、三合一审查、复议机关作共同被告，行政机关负责人出庭应诉，判决裁定的执行等立法新变化，均将对行政机关产生标志性的影响。这种立法的价值精神，即要求行政机关必须建立起法治的理念、法治的思维，也要求行政机关加强行政诉讼应诉工作。行政机关包括复议机关当被告将是一种常态，既然如此，在法治的环境下，行政机关就应当要敢于当被告，还要善于当被告。为此，本文就行政机关应诉策略问题进行探讨。 一、正确认识行政诉讼应诉的法律价值 行政诉讼是广义的行政救济法制的最重要的制度设计之一。行政诉讼首先是行政系统外部的一种纠错修错机制，在诉讼法学上，也称之为异体监督方式。因行政权可能产生的侵害，或者说对行政行为的纠错修错，法律上设计了两种机制，一种是行政复议，通过行政的渠道解决错误的行政行为，行政行为修正错误的行政行为；另一种是司法途径，通过行政诉讼的渠道解决错误的行政行为，跳出了行政体制的框架来救济权利。这是行政法治化的产物，体现了国家法治，政府法治社会法治的价值精神。行政诉讼又是一种横向的权力性监督机制。行政复议本质上说是上下级关系的行政行为，表现出权力的纵向层级性监督。而行政诉讼是以横向来监督行政行为的合法行使。行政诉讼还是一种事后救济机制，是相对人合法权利救济的最后一道保障线。行政活动十分频繁复杂，涉及的非常广泛；对行政相对人的权益的影响也十分深刻。这是一对矛盾。为解决这个矛盾，我国法律设计对行政活动加以事先、事中、事后控制。为杜绝行政违法，行政诉讼应运而生。行政诉讼制度的法律特征，反映出行政诉讼定纷止争、权利救济、法律监督三大基本功能。从上述分析，行政机关积极参加行政诉讼，至少有三个方面法律价值： 一是体现了责任政府的法律价值。法律接受行政机关职权的同时，也赋予行政机关的义务和责任。行政机关是基于法定的职位而应当承担社会管理责任，这是一种法治运作状态。因此，行政机关对于行政诉讼不得消极对待，无权力有意或无意地自动放弃诉权。积极应诉，就是敢于面对行政争议，这才是有责任的表现。 二是体现诚信政府的法律价值。诚信政府的基本要求是诚信履约、诚信执法、诚信守法。对人民有诺必践、有法必依、依法办事，并做到有错必纠，切实承担对人民的责任，充分表现出法治政府的品质。因此，诚信政府的精神基础就在于对法律的态度，对人民的态度。行政机关的积极应诉是树立法治政府形象的实际行动，也是最为直观而直接的行为。 三是体现法治政府的法律价值。法治政府是依法治理和依法运行的政府。行政诉讼则是一种检测依法行政水平，改善行政管理工作的客观尺度。二者既一脉相承，又高度吻合，将个人集权、个人专权的“人治”完全区别开来了。行政机关的应诉除反映了行政执法水平外，还反映了行政机关对司法的尊重与司法价值的追求。 二、建立起行政诉讼应诉规程 我国《行政诉讼法》修改后，人民政府及其所属部门当被告概率大大增加，面对这种新情况，各级人民政府及其所属部门都应当建立起行政诉讼应诉规程，防止消极应诉损害政府形象，损害行政权益的现象。依法积极应诉，依法规范应诉。这是建设法治政府的必然要求，也是健全依法行政制度的重要组成部分。建立行政诉讼应诉规程应当包括以下三个方面的主要内容： (一)建立行政应诉承办制度。首先要确定应诉的责任主体。从工作职能来看，人民政府为被告的行政应诉，原则上确定由政府法制机构为应诉责任主体统一应诉。各行政机关的应诉确定由行政机关自身组织应诉。各行政机关设立法制科的，由法制科为责任主体，未设立法制科的，由其综合科为责任主体。也可由法律顾问为责任主体。鉴于《行政诉讼法》修改后复议机关作为共同被告，各行政机关的应诉应由政府法制机构统一指导审查。其次是要确定应诉方案和意见。应诉方案应当就原告起诉资格、诉讼时效。诉讼请求及理由等方面进行分析审查。审查后提出应诉意见。应诉意见应当包括案情简介（事实、证据、法律依据），案件诉讼结果分析，拟定出庭应诉参加人，答辩意见，行政行为是否停止执行的意见，诉讼期间是否撤销或变更行政行为（复议决定）的意见，其他需要说明的事项。再次是应诉方案和意见必须报行政机关负责人审批。 （二）建立行政应诉考核制度。为防止消极应诉，维护人民政府及其所属部门的行政权威，应当建立行政应诉考核制度，依法对行政诉讼应诉工作进行考量，把行政诉讼应诉工作的考核与依法行政工作考核相衔接。对消极应诉的，应当追究有关责任人员的责任：一是无正当理由拒绝、推诿履行或未及时履行答辩，举证等义务导致案件败诉的；二是因应诉工作不当而受到复议机关或人民法院通报的；三是未自觉执行生效的复议决定、判决、裁定，或者未按规定反馈、落实复议意见书、复议建议书、司法建议书的；四是未按执行备案、年度统计分析、重大案件报告、败诉案件分析报告以及案卷归档制度的；五是因故意或重大过失导致案件败诉的；六是未依法落实行政首长出庭应诉制度的；七是未依法履行行政应诉职责，引导影响社会稳定的群体事件或造成其他重大不良影响的；八是其他应当依法追究责任的情形。 （三）建立和培养专业的行政应诉队伍。行政诉讼具有专业化的特点，且原告也不是孤立的，大多有身经百战的专业律师作为代理人。人民政府及其附属部门要高度重视建立和培养专业化的行政诉讼应诉队伍。应诉不能仅靠聘请律师代理了事。行政执法的专业性、技术性，要求行政机关必须事必躬亲，借律师“外脑”解决诉讼程序问题，行政行为的实价行政程序问题仍然靠行政执法人员来解决。建立和培养行政诉讼应诉队伍显然十分必要。应诉队伍应具有以下能力：一是具有专业知识研究能力。应诉人应具有扎实的行政业务知识和丰富的工作经验，还应熟练掌握行政诉讼规则，具备相应的应诉技巧。行政业务知识和应诉技巧的掌握是通过不断学习研究而获取的。不具有专业知识研究能力者，无法胜任行政应诉工作。二是具有洞察和判断力。案件的复杂性决定案件中有表面现象和事实真相之分，应诉人员应当根据起诉状，能洞察原告的起诉目的、诉讼战略；通过证据材料、法律条文，运用法律思维，抓住案件的症结，分析案件的本质与其象，从而做到“知已知彼”，确保在法庭上立于不败之地。三是具有语言表达能力，应诉人员应具有较好的文字、口产学研表达能力，二者缺一不可。否则，影响应诉效果。四是培养临场应变能力。法庭情况错综复杂，应诉人员应能根据具体情况做出灵敏反映，快速调整思路，修正观点，确定新的对策，恰到好处地处理和应付新情况、新问题，能以危机中寻找赢机、化解危机。 |
