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登记保存的合法性判断/王贵松

来源:新浪网 作者:介子推 人气: 发布时间:2013-12-22
摘要:《行政处罚法》第三十七条第二款规定,“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移
《行政处罚法》第三十七条第二款规定,“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。这就为行政处罚证据收集中的登记保存提供了法律依据。《统计法》、《价格法》、《银行业监督管理法》等法律也有类似规定。
登记保存有利于收集保全证据,为下一步处理提供基础,但对当事人的权益也构成了一定限制。那么,怎样实施登记保存才具有合法性呢?
一、登记保存的性质
自2012年《行政强制法》施行以来,对于登记保存是什么性质、是否属于行政强制措施之一的问题,实务中有一定的争议。
《行政强制法》第九条规定的行政强制措施种类有:限制公民人身自由,查封场所、设施或者财物,扣押财物,冻结存款、汇款,其他行政强制措施。“其他行政强制措施”是一个概括性规定,究竟包括哪些措施,首先要看某一特定行为是否为行政强制措施,再看它是否为法律、法规所设定的行政强制措施。《行政处罚法》属于法律,故而,它所规定的登记保存是否属于其他行政强制措施,只需回到《行政强制法》对行政强制措施的界定上来即可作出判断
《行政强制法》第二条第二款规定:“行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”如此,行政强制措施的判断标准就有三项:第一,主体是行政机关,在行政管理过程中实施;第二,目的在于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形;第三,手段是对人身的暂时性限制,或者对财物的暂时性控制。
按照《行政处罚法》的规定,登记保存是行政机关在调查和处罚的过程中作出的,目的在于防止证据的毁损灭失,手段具有一定的强制性。故而,登记保存是一种行政强制措施,受《行政强制法》的约束。
二、登记保存的实施
登记保存具有强制性,对一定财物具有控制的效果,在登记保存期间,当事人或者有关人员不得损坏、销毁或者转移证据。故而在实施中需要遵循一定的条件和程序,防止对当事人造成不当的损害。
第一,登记保存应当由法定主体实施,只有行政机关才能实施。按照《行政强制法》第十七条第三款的规定,“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施”。
第二,登记保存应当符合法定目的。登记保存是一种证据保全的措施,只有在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下才能实施。如果可以采取抽样取证的方法,则不得采取登记保存这种对当事人限制更大的方式。
第三,登记保存的对象仅限于所要收集的证据。登记保存的对象仅限于物品,而不涉及人身,与所要证明的对象无关的物品也不得登记保存。但证据与整个有违法嫌疑的物品之间的关系有时是难以把握的。整个物品本身均可以成为证据,但登记保存的证据以能够证明物品的违法性为度,以区别于查封、扣押。如果相关物品已有证据证明有重大违法嫌疑,应当采取查封、扣押的临时性措施,而不 是登记保存。登记保存对当事人的影响相对较小。
第四,登记保存应当遵循法定程序。按照《行政处罚法》的规定,登记保存应当经行政机关负责人批准方可实施。但根据《行政强制法》第十九条的规定,情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的,应当立即解除。同时,根据《行政强制法》第十八条的规定,登记保存应当由两名以上行政执法人员实施,出示执法身份证件,通知当事人到场,当场告知当事人采取登记保存的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径,听取当事人的陈述和申辩,并制作现场笔录。
第五,登记保存是一种临时性措施,应当遵守法定时限。按照《行政处罚法》的规定,登记保存后,行政机关应当在七日内及时作出处理决定。对于逾期未作处理决定的情形,登记保存是否继续有效,《行政处罚法》未作规定。实务中按照法无授权即禁止的原则,有的作自动解除处理,例如,《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十四条第二款规定,“逾期未作出处理决定的,先行登记保存措施自动解除”。但从实际需要来看,对于特殊情形,例如鉴定检验所需时间较长等,应当允许申请批准延长期限,但延长期限不能超出查封、扣押的期限。违法事实不成立,或者违法事实成立但依法不应当予以查封、扣押或者没收的,登记保存机关应当及时解除先行登记保存措施。
三、登记保存的法律责任
登记保存限制了当事人对保存证据的利用,具有一定的影响性。故而,对于这种行政强制措施,应当赋予一定的救济措施。虽然行政复议法、行政诉讼法没有明确规定登记保存的行政强制措施能否起诉,但赋予其提起行政救济的机会,是符合行政复议法、行政诉讼法的立法目的的。对登记保存行为不服的,如果之后有相应的处理,则以处理决定为对象,以作出处理决定的程序违法为由,提起行政复议或行政诉讼;如果之后无相应的处理,则直接以登记保存措施为对象,请求解除登记保存、确认违法或并予国家赔偿。
《行政处罚法》第六十条规定,“行政机关违法实行检查措施或者执行措施,给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的,应当依法予以赔偿,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任”。按照《国家赔偿法》的规定,违法登记保存者,例如无登记保存的必要情形、扩大登记保存范围、非法延长登记保存时限等,应当予以赔偿。但事后查明登记保存的物品并未违法,只要登记保存时有合理的怀疑,就不构成违法,也无需承担赔偿责任。


(作者单位:中国人民大学法学院)

责任编辑:介子推