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公民个人提起公益诉讼不仅具有补充性还具有监督性，直接体现着人民主权原则。但借鉴国外的成功经验，结合我国的司法实践，公民个人的诉权要以前置审查程序予以规范。公民提起公益诉讼应先向检察机关或有关行政机关提出申请，检察机关或行政机关经过审查决定是否提起诉讼。当不予准许时，公民个人有权直接向法院提起诉讼。该制度设计的好处在于，一方面可以减少因公民滥诉而过度耗费司法资源；另一方面为公民提供了诉权救济。这种公诉为主、自诉为辅的模式可以将规定的几类案件的漏诉率减少到最小的限度。 目前一些公权机关和带有官方色彩的社团承担职责、服务社会的意识令人担忧，相比之下，许多具有社会责任感的公民，却对公益诉讼有着更高的热情和愿望、更强的动力和能力。因此，公益诉讼的法律适用理应改变目前的保守态度，向所有社团和公民平等开放公益诉讼的诉权，法律应当尽力鼓励而非限制公益诉讼，以最大限度激活公益诉讼保障公共利益的应有功能。这才是我国公益诉讼的真正方向。 （二）明确“法律规定的机关”和“有关组织” “法律规定的机关”在使用上具有不确定性。法律不是一成不变的，换言之何种行政机关有权提起公益诉讼将完全依赖于相关实体法的特别规定。其实法律可以采取列举的方式，对“法律规定的机关”这一概念加以限制，并列举检察机关有权提起公益诉讼的案件类型。国外立法一般都规定检察机关有提起公益诉讼的原告资格。基于检机关具有监督权的本性，就使得检察机关对公共利益的维护负有不可推卸的责任，但也要避免检察机关和行政机关发生角色混同，担负过多职权之外的责任。此外，按照权力运行的一般规则，检察机关的起诉权也理应在行政机关之后，权力行使在前，监督在后。 “有关组织” 和社会团体是不同的概念，有关组织是社会组织，具有更强的公益性。新环保法和新消法对环境保护组织和消费者协会组织提起公益诉讼的资格规定是新的风向标，从法条中可以看出，这两部新法均放宽了有关组织的身份条件，其官方色彩有所淡化，而对设立程序和公益性质的考察更加严格。相信待时机成熟，立法会进一步扩大“有关组织”的范围。 （三）创设有利于原告的诉讼制度 1.创设有利于原告的诉讼收费制度 公益诉讼原告不是为了或者不只是为了维护自身利益，因而对于诉讼费用的承担，应当进行合理的安排。案件受理费应该一律按件收取低廉的固定费用。实行胜诉原告的诉讼费用和当事人费用由被告承担，败诉原告的诉讼费用和当事人费用则实行国家和社会分担规则，为了避免滥诉，设置配套的诉讼审查程序。实行律师费在原告和被告之间“单向转移”。即仅胜诉的原告的律师费有权从被告方获得补偿，而胜诉的被告不能从原告方获得律师费补偿；公益诉讼宜取消预交诉讼费用的规则，实行案后交纳规则，待诉讼过程结束后，原告胜诉的，则由败诉的被告支付；原告败诉的，由公益诉讼援助（或救济）基金承担。 2.特殊的举证责任分配 在一般情况下，侵害公共利益的加害人经济实力较强，侵害行为及方式也比较隐蔽，这使提起公益诉讼的原告与其相比处于一个极其不平等的地位 。只有建立一套合理的举证责任分配规则，才能使公共利益的诉讼目的得以实现。因此应针对不同的诉讼主体给予不同的举证责任: 首先对有关机关提起的诉讼适用一般的举证责任分担规则，即谁主张谁举证; 其次，有关组织提起的公益诉讼，需要有关机关出具鉴定意见等证据的，具有特定职能的行政机关应当依法履行行政职责，积极促进公益诉讼。这是因为原告要证明公共利益遭受或可能遭受侵害的事实与因果关系，但由于证据的技术性专业性强，而且一般为被告所掌握，原告举证比较困难， 为了保障公益诉讼案件得到公平公正的审理，举证责任应分具体情况合理分担。借鉴环境诉讼中的特殊举证责任，加重被告人的举证责任。 3.有限的激励机制 公益诉讼的原告与诉讼并无直接的法律利害关系，建立有限的激励机制，一方面用于弥补原告的经济损失和时间、精力的消耗；另一方面，也有利于鼓励更多的人去监督违法行为，鼓舞更多的公民参与到公益诉讼中来。在美国，《联邦采购法》、《反欺骟政府法》等有关人诉讼制度的定，告发人胜诉后可视政府是否参与诉讼而获得赔偿金、处罚金的15％一30％作为奖励。在这一方面，我们可以借鉴。 我国鼓励和倡导公民维护国家利益和社会公共利益，立法上也明确予以规定。《消费者权益保护法》中关于双倍赔偿的规定造就了一批职业打假队伍，个人打假行为曾对市场经营环境形成了一定的威慑，为净化市场经营环境发挥了积极的作用，但由于制度的缺失，造成这种积极因素缺少公权力的支撑和约束，最终昙花一现。但展示的光芒体现了个人利益在整个机制中的价值。公民和相关组织为了维护公共利益主动站出来以个人名义“打官司”，伸张正义，理应受到奖励。尽管奖励制度会促使少数人因“功利”目的而去诉讼，但只要这种“功利”的权重比没有超出限度，就应该得到社会层面的支持。 （四）将维护弱势群体的合法权益纳入公益诉讼的范围 我国民事公益诉讼的受案范围显得过于狭窄保守，不利于保护广泛的受侵害的公共利益。放眼世界，英美国家的公益诉讼多关注财产性利益，而大陆法系国家较注重对公民人身权益的保护。如日本法国德国都把人事诉讼归为公益诉讼。《日本民事诉讼法》规定，对于婚姻、收养、亲子案件，检察官可以作为当事人提起诉讼，检察官行使其权力在于维护国家的法律命令和社会的利益。我国和日本同为大陆法系国家，而且法制传统更为相近，在这方面是可以借鉴的。一般认为弱势群体大致可以分为三大类：第一类是经济性弱势群体，主要指贫困人群；第二类是生理性弱势群体，包括妇女、老人、儿童、残疾人等；第三类是特定社会关系中的弱势群体，比如消费者相对于商家，环境污染的受害者相对于污染企业等。 |
