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guandaobaohu 西南石油大学法学院 自2010年《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（以下简称《管道保护法》）实施以来，针对油气管道建设和保护问题，围绕该法实施与适用活动，形成了一些行政诉讼案件。这些案件争议的核心问题是，管道所有权人与管道经过土地的使用权人、土地上附着物所有权人发生了权利冲突，行政机关对此依申请或者依职权作出某些行政行为而引发了行政相对人的起诉。由于油气管道建设或保护的需要，行政相对人的土地使用权或土地上附着物所有权实际上被征收征用或者限制使用，就涉及到行政补偿问题。而由于对这种行政补偿缺乏法定规范，往往会引起当事人之间关于补偿标准的争议，或者对行政机关能否就补偿事宜采取行政强制措施产生争议。 在黄祝猛诉金华市金东区曹宅镇人民政府不履行法定职责案中，由于油气管道建设需要，被告曹宅镇政府与油气管道建设企业签订临时用地补偿协议，双方对临时用地位置、用途、补偿范围、数量、用地移交、双方权利义务等内容进行了约定。原告黄祝猛的部分承包土地在临时用地范围内，曹宅镇政府按照标准将补偿费支付给梅西村，黄祝猛从梅西村领取了土地租用费和补偿费。原告黄祝猛认为，被告行政机关在租地时承诺“管道铺好后，保证恢复原状，不妨碍耕种”，但是管道铺设后，根据《管道保护法》第三十条的规定，自己的承包地在管道两侧5米范围内的部分已经完全失去了正常耕种功能，遂要求行政机关恢复土地原状。法院审理认为，土地使用者才负有恢复临时占用土地原状的义务，行政机关没有恢复土地原状的法定职责，因此驳回原告诉讼请求。 在本案中，土地原状在表面上已经恢复，但是土地耕种使用权却无法完全恢复，这是由于管道修建后，管道两侧5米范围内土地的耕种受到限制，无法种植深根作物等，这对于本案原告黄祝猛来说是一种权利侵害。曹宅镇政府在签订补偿协议时，并未考虑到对这种权利侵害的补偿问题。此种情形下，是否应当作出补偿以及如何补偿，是一个值得研究的问题。 在侯志平与北镇市安全生产监督管理局、中石油管道锦州输油气分公司安全生产行政强制案中，被告北镇市安监局于2015年1月4日接到中石油管道锦州输油气分公司《关于协助解决北镇市辖区内秦沈天然气管道被占压问题的函》，随后立即与赵屯镇人民政府、北镇市发改委等部门找原告侯志平协调处理此事，因原告要求过高没有达成协议。被告经过现场测量并拍照取证，于2015年1月6日作出责令限期整改指令书，并于当日向原告送达，责令原告于7日内将管道中心线两侧5米内的温室拆除。由于原告未自行拆除，被告又于2015年1月15日向原告下达强制措施决定书，依据《管道保护法》第五十二条规定决定拆除管道中心线两侧5米的温室，2015年1月21日，由被告等相关部门实际组织实施并拆除完毕。 在本案中，被告北镇市安监局曾协调处理此事，事实上承认应当对原告进行补偿，这是由于原告的温室在管道建设以前就已经存在，只是由于管道修建后，按照《管道保护法》中管道中心线两侧5米范围内地面上不得建温室的规定，为了保护管道免受威胁，应将温室拆除。但问题在于，作为政府部门，应该怎样使双方就温室拆除达成一致补偿协议，若达不成一致补偿协议能否强制拆除。 在上述案例中，补偿问题通常要由当地政府参与签订补偿协议，因此具有行政性。从《管道保护法》的角度看，行政机关负有协调管道建设和管道保护的法定职责。油气管道建设与保护绝不仅仅涉及管道建设保护企业与相关公民、法人或其他组织之间的关系，事实上行政机关往往要代表国家公共利益参与处理。在管道建设方面，行政机关要协调土地使用权人临时出让土地使用权给管道建设单位；在管道保护方面，行政机关要参与对土地使用权人或者土地上附着物所有权人补偿协议的签订过程。行政机关参与协调处理的方式具有行政协议的特性，决定了油气管道保护补偿的行政性。因此，油气管道建设与保护过程中签订补偿协议，应当属于行政协议。我国《行政诉讼法》规定的行政协议应指行政机关与行政相对人之间签订的协议。“这种协议主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，实践中已经在高速公路、桥梁、大型能源、市场基础设施建设等领域广泛采用，未来必将成为转变政府职能的重要改革举措和行政管理的一种新的方式”。 根据我国《行政诉讼法》，对于油气管道建设与保护补偿引起的争议，应当属于行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议的可以提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：政府特许经营协议；土地、房屋等征收征用补偿协议；其他行政协议。该款规定的“土地、房屋等征收征用补偿协议”中的“等”属于“等外等”，只要是由于征收征用补偿签订的协议，都属于行政协议，并不局限于土地、房屋两类。油气管道建设与保护过程中签订的补充协议，是对土地使用权或土地上附着物所有权的限制和补充约定，实际上是对土地使用权或土地上附着物所有权的部分征收或征用，属于征收征用补偿协议范畴。 |
