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今年7月，全国人大常委会正式授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，这既是对党的十八届四中全会关于“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”要求的落实，也回应了社会各界的关切，体现了在法治轨道上推进改革的路径选择。 在行政诉讼法修改过程中，是否规定行政公益诉讼制度，是一个贯穿修订论证全过程、引起持续而热烈争议的话题。争议点主要集中在两个方面，一是关于必要性与可行性;二是关于制度的具体构建问题。前者是争议的焦点。党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，习近平总书记所作的《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》专门就这一问题作了说明，阐述了构建这项制度的一些基本考虑，包括案件的范围、主要程序等，对这项工作提出了明确的要求。 党的十八届四中全会以后，结合会议文件的解读和贵州省金沙县“行政公益诉讼第一案”等相关个案的宣传，行政公益诉讼问题迅速成为舆论关注的热点，而制度构建中可能面临的问题及解决方案成为关注的新焦点。 当前，为推进试点工作顺利开展，无论是相关的基础理论，还是在具体的程序制度、机制方面，都面临着不少亟待解决的问题。以下几个问题尤其值得关注。 关键词:必要性 关于检察机关提起行政公益诉讼的必要性，行政法学界作过不少论述，也有相当的共识。党的十八届四中全会之后，虽然必要性问题不再是试点中的首要问题，但依然是一个十分基础的问题。一方面，对必要性的认同程度，会对试点工作产生重要影响。如果行政公益诉讼的必要性能够逐步得到相关部门、单位和社会各界充分的认同，试点工作就能得到方方面面的配合和支持，就有可能顺利开展。反之，试点工作将困难重重。另一方面，对必要性的认同程度，也关系到未来的立法。试点工作不仅是对行政公益诉讼制度的尝试，也应当是一个不断凝聚共识的过程。要通过一定时间的试点，就这项制度的必要性凝聚起足够的共识。 习近平总书记在说明中对必要性问题作了清晰的阐述，明确说明这项制度是针对现实中存在的突出问题，根据实际需要提出的，体现了鲜明的问题导向。具体而言，是因为现实生活中存在着一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，由于没有适格的原告，“使其无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。”制度构建的价值目标也是十分明确的，即“优化司法权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”简言之，建立这项制度不是理论推演的结果，而是现实的需要，其出发点就是为了解决现实中的问题，弥补现行行政诉讼制度中的缺陷。 必要性中另一个层面的问题是，为什么要赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力?其实，从我国宪法框架看，这一点并不难理解。检察机关是宪法规定的法律监督机关，与行政机关不具有隶属关系，无论是从国家权力结构，还是从检察职能的性质和运行机制等方面看，检察机关比其他现有的国家机关都更适合担当提起公益诉讼的职责。 关键词:案件范围 公益诉讼作为一种客观诉讼，与侧重于权利救济的主观诉讼不同，其范围也有所区别。习近平总书记在说明中列举了几类案件，即国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等。从现实情况看，这些案件主要是行政行为违法损害重大公共利益、没有适格原告、现实需求也较为迫切的几类案件。遵循这样的标准，我们可以更加明确地确定公益诉讼范围。建议通过列举的方式明确可以提起行政公益诉讼的事项:导致自然环境和自然资源遭到破坏的行为;导致违法出让、转让国有资产，或者非法侵占、毁坏公共财产的行为;导致食品、药品等公共卫生、公共安全受到危害，致使社会公众的人身权、财产权遭受到严重威胁的行为;导致行政相对人违法受益的行为;导致或者加剧垄断，干扰社会经济秩序的行为。考虑到给行政公益诉讼制度的发展留下空间，可设兜底条款:其他法律规定可以提起行政公益诉讼的情形。 当然，在试点阶段，为推进试点工作顺利开展，案件范围不宜一下子铺得太大，可根据实践中问题的严重程度和公益诉讼的必要性、紧迫性再确定一两类重点案件。 关键词:提起主体 全国人大常委会赋予检察机关提起公益诉讼的权力，是否意味着这项职权只能由检察机关行使?修订后的民事诉讼法已赋予法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼的权利，这可以为行政公益诉讼所借鉴。在行政诉讼法就行政公益诉讼制度作出修改之前，除授权检察机关外，在未来一段时间里，可以考虑通过某些单行法律、法规的制定和修改，赋予消费者权益保护、自然资源和环境保护等特定的公益社团享有相关行政公益诉讼的起诉权。 关于公民个人的原告资格，争议一直比较激烈。我们认为，限制公民个人提起行政公益诉讼的权利不能简单地从诉权的角度来理解，因为限制公民的公益诉讼提起权，不光是防范滥诉，更重要的还是出于一种现实可行性的考虑———不当诉讼对行政机关工作的过度干预可能影响行政效率。放宽对有关公民权利救济的起诉资格，并不必然适用于维护公共利益的起诉资格，在大陆法系国家的行政诉讼中，都采取较为严格的态度，存在一定程度的限制。公民、法人或者其他组织发现行政行为违法需要提起行政公益诉讼的，可申请检察机关等有权主体提起。 关键词:提起程序 由于行政公益诉讼与一般行政诉讼的性质不同，相应地，在诉讼程序方面也应当作出与传统的诉讼模式不同的制度安排。 关于管辖。为便于检察机关就地调查案件情况，履行提起公益诉讼的职责，在地域管辖上应规定行政公益诉讼案件由被告所在地的检察机关受理，在级别管辖上则与法院的审判管辖协调一致。 关于调查权。为了证明其诉讼主张，检察机关在办理行政公益诉讼案件时应当享有调查取证权。检察机关在行政公益诉讼中行使的调查取证权与在刑事诉讼中行使的调查取证权不同。在行政公益诉讼中，检察机关不应采用刑事侦查中讯问、搜查等带有强制性质的侦查措施和手段。 关于检察机关提起行政公益诉讼的前置程序。检察机关提起行政公益诉讼是抗衡行政违法的最后手段，这种方式耗时较长且成本较高，非确有必要不应启动。如果行政机关在检察机关提起行政公益诉讼前能及时纠正违法行为，行政公益诉讼的目的即已实现。建立诉讼前置程序，一是能够节约司法资源;二是体现了对行政自制的尊重;三是采取非诉讼形式解决社会矛盾，有利于促进社会和谐。因此，应将检察机关向相关行政机关发出检察建议，作为行政公益诉讼必经的前置程序。只有在检察建议不足以阻止违法行为的情况下，检察机关才能提起行政公益诉讼。 |
