原告孙焕杰不服被告郑州市人民政府驳回行政复议申请决定一案

原告孙焕杰，男，汉族，1989年10月25日生。

委托代理人王喻田，男，汉族，1963年7月5日生。

被告郑州市人民政府。

法定代表人马懿，市长。

委托代理人吕宇航，郑州市人民政府法制办工作人员。

委托代理人王华杰，郑州市人民政府法制办工作人员。

原告孙焕杰不服被告郑州市人民政府驳回行政复议申请决定一案，于2013年12月29日向本院提起诉讼。本院于2014年1月22日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书并依法组成合议庭，于2014年4月22日公开开庭审理了本案。原告孙焕杰及其委托代理人王喻田、被告郑州市人民政府的委托代理人吕宇航到庭参加诉讼。本案经过河南省高级人民法院批准延长审限，现已审理终结。

被告于2013年12月5日作出郑政（行复驳决）字〔2013〕40号驳回行政复议决定书，认为孙焕杰邮寄的控告申请属于信访事项，参照《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（【2005】行立他字第4号）的规定，被申请人郑州市公安局未对申请人邮寄的控告申请书作出回复，实际未影响申请人权利，不属于具体行政行为，不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。

原告诉称：原告与被告之间的行政复议纠纷，源于原告与方元华和方宏银之间的交通事故赔偿纠纷。发生交通事故后，郑州市公安局下属交警支队六大队作出（郑公交认字第2012410107040号《道路交通事故责任认定书》，认定方元华负事故主要责任，孙焕杰负事故次要责任，方宏银无责任。2013年6月14日，方元华和方宏银突然依据郑州市交警支队六大队作出的郑公交认字第2012410107040-1号《道路交通事故责任认定书》，向郑州市开发区人民法院提起向原告索要30多万元事故赔偿的民事诉讼时，才得知方元华在交警六大队作出原事故责任认定后，又向郑州市公安局交警支队申请复核，该支队瞒着原告为方元华单方作出郑公交复字【2012】第6004号交通事故认定复核结论，交警六大队依据该复核结论又认定事故责任为同等责任。2013年8月15日，原告向郑州市公安局邮寄《强烈要求郑州市公安局立即责令督察部门纠正市交警支队故意侵犯申请人合法权益的郑公交复字【2012】第6004号交通事故认定复核结论，撤销交警六大队依据该复核结论重新作出的郑公交认字第2012410107040-1号交通事故认定书的控告申请书》，要求郑州市公安局依法履行法定职责保护申请人的合法财产权利，但该局却超出法定期限拒不对原告的申请作出处理决定。2013年10月9日，原告依据《河南省行政机关执法条例》第8条，第11条第4项，第20条和《中华人民共和国行政复议法》第6条第9项，第9条第1款及第12条第1款的规定，向被告申请复议，但被告受理原告复议申请后，参照郑州市中级人民法院（2013）郑行初字第70号判决所依据的《信访条例》和最高人民法院【2005】行立他字第4号批复,认定原告的申请属于信访事项，并以被告未对原告邮寄的申请作出回复的行为“实际未影响原告的权利，不属于行政不作为，不属于行政复议范围”为由，驳回原告的行政复议申请。原告认为：一、被告驳回原告的复议申请的理由，违背基本案件事实。方元华和方宏银是为了向原告转嫁所负事故责任，套取更多事故赔偿金，郑州市公安局拒不履行其法定保护原告合法财产的职责及时纠正其复核结论错误的行政行为，客观上侵犯了原告的合法财产权利。二、被告参照郑州市中级人民法院（2013）郑行初字第70号判决驳回原告的行政复议申请牵强。郑州市中院的同一法官针对上述不同原告相同形式的邮寄申请所作出的判决，明显采用了双重标准，70号判决缺乏合法性，该判决已上诉，未实际生效。三、被告驳回复议申请的法律依据不正确，被告针对王瑞敏等人与原告相同形式的邮寄申请所作出的行政复议决定，使用了双重评判标准。四、被告以国务院《信访条例》和最高人民法院的批复取代《河南省行政机关行政执法条例》和《中华人民共和国行政复议法》作为其驳回申请人行政复议的依据，属于张冠李戴，原告是向郑州市公安局提交的《控告申请书》，而不是郑州市公安局下属的信访工作机构，不应该适用信访方面的规定，应该适用《河南省行政机关执法条例》的规定。被告明知原告是在被申请人郑州市公安局有权利也有义务纠正其下属作出的事故责任认定，有能力保护却拒绝原告合法权益的情况下向被告申请复议的，被告作出的复议决定违法，请求：1、依法撤销被告作出的郑政（行复驳决）【2013】40号驳回行政复议申请决定；2、依法判令被告重新作出行政复议决定，责令郑州市公安局立即履行法定行政职责对原告的申请事项作出处理决定；3、依法判令被告承担本案诉讼费。

原告向本院提交的证据有：1、2012年7月24日郑州市交警六大队为原告和方元华作出的原郑公交认字第2012410107040号《道路交通事故责任认定书》，主要用来证明方元华至少应负双方交通事故主要责任的案件事实。该证据为复印件，原件在交警支队六大队档案室；2、2012年7月11日郑州市交警六大队在事故现场制作的《交通事故现场图》，证明方元华存在明显违章而导致交通事故发生，交警六大队2012410107040号原道路交通事故责任认定冤枉原告的案件事实；3、2012年7月11日郑州市交警六大队在事故现场拍照的《道路交通事故照片》，主要用来证明方元华车辆右后部与原告车辆前部的号牌处相撞，倒在原告停在畅和街北半幅和心怡路东半幅中间车道的车辆右前方808米处，存在明显事故全部责任嫌疑和交警六大队2012410107040号道路交通事故责任认定已经冤枉原告的事实；4、2012年9月13日郑州市交警支队作出的郑公交复字[2012]第6004号《交通事故认定复核结论》，证明方元华编造事实造成交警六大队复核结论错误；5、2012年7月11日郑州市交警支队六大队《受理交通事故案件登记表》，证明原告就是交通事故的报案人，方元华复核申请的事实理由存在故意编造的伪证行为和向原告转嫁其事故责任之伪证目的的事实；6、2012年9月25日郑州市交警六大队民警刘西金和袁洪鑫向原告邮寄郑州市交警六大队郑公交认字第2012410107040-1号《道路交通事故责任认定书》的《送达回证》及编号为XA28290782941的《国内挂号信函收据》，证明郑州市交警六大队民警通过虚假邮寄形式向原告送交《道路交通事故责任认定书》的事实。7、2013年7月2日原告通过郑州市邮政局查询到的编号为XA28290782941的国内挂号信送达情况的《邮件查询回复单》，证明郑州市交警六大队民警刘西金采用2012年9月25日自寄、2012年9月27日自收的卑劣手段，向原告虚假送达郑公交认字第2012410107040-1号《道路交通事故责任认定书》，故意剥夺原告知情权，为方元华单方改变原交通事故责任认定的事实。8、2012年9月25日郑州市交警六大队作出的郑公交认字第2012410107040-1号《道路交通事故责任认定书》，证明该大队依据交警支队的郑公交复字[2012]第6004号《交通事故认定复核结论》，在不改变原事故责任认定事实和事故责任认定依据的情况下，剥夺原告知情权将方元华应负的事故主要责任人为变更为与原告同等责任，故意帮助方元华向原告转嫁事故责任的案件事实。9、2013年8月15日原告向郑州市公安局邮寄提交的《强烈要求郑州市公安局立即责令督察部门纠正郑州市交警支队故意侵犯申请人合法权益的郑公交复字[2012]第6004号交通事故认定复核结论，撤销交警六大队依据该复核结论重新作出的郑公交认字第2012410107040-1号交通事故认定书的控告申请书》，证明原告向郑州市公安局寻求合法财产权利和合法民主权利保护的事实。10、2013年10月14日被告向原告出具的郑政行复办(复受通)字[2013]904号《行政复议受理通知书》，证明原告的行政复议申请符合法律规定的受理条件。11、(2013)开法执字第1982号《执行通知书》，证明民事调解书违法生效后，交警六大队违法行为造成了方元华转嫁事故责任的目的。12、(2013)开民初字第4067号《民事调解书》。13、2013年10月18日原告向郑州高新经济技术产业开发区法院执行庭提交的《执行异议申请书》。14、2013年12月3日原告向郑州高新经济技术产业开发区法院立案庭提交的《民事再审申请书》。15、郑政(行复决)[2012]464-466号《行政复议决定书》，该案的申请被告进行了实质判断，但对原告的复议申请，却采取了不同的标准作出不同的复议结果。16、（2010）郑行初字第352号《行政判决书》。17、（2013）郑行初字第70号《行政判决书》，对类此申请同一法官采取了双重判断标准。

被告答辩称：一、40号复议决定认定事实清楚。因对郑州市公安局交通管理部门作出的责任认定不服，被答辩人于2013年8月15日向郑州市公安局邮寄《强烈要求郑州市公安局立即责令督察部门纠正郑州市交警支队故意侵犯申请人合法权益的郑公交复字[2012]第6004号交通事故认定复核结论，撤销交警六大队依据该复核结论重新作出的郑公交认字第2012410107040-1号交通事故认定书的控告申请书》，郑州市公安局未给予回复。二、40号复议决定适用依据正确。根据《信访条例》第二条“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”的规定，被答辩人邮寄的控告申请属于信访事项。参照《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（[2005]行立他字第4号）“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，郑州市公安局未对被答辩人邮寄的控告申请书作出回复，实际未影响被答辩人的权利，不属于具体行政行为，不属于行政复议受案范围。被告郑州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回申请人的行政复议申请适用依据正确。综上，40号复议决定认定事实清楚，适用依据正确，请求依法予以维持。

被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据。第一组证据：孙焕杰提起行政复议时向被告提交的证据，包括行政复议申请书及相关证据材料，以上证据证明郑州市人民政府依法受理孙焕杰所提复议申请。第二组证据：郑州市公安局在行政复议过程中提交的证据，包括：1、行政复议答复书；2、证据清单；3、相关证据材料；4、郑政（行复驳决）〔2013〕40号驳回行政复议申请决定书，以上证据证明郑州市人民政府所作复议决定认定事实清楚。第三组系有关依据，包括《信访条例》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十八条，（2013）郑行初字第70号行政裁定书，以上证明被告所作行政复议决定适用依据正确。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告提供的复议过程证据真实性不存在异议，并相互印证，本院予以确认；对原告提交的郑公交认字第2012410107040交通事故责任认定书、郑公交复字[2012]第6004号交通事故认定复核结论、第2012410107040-1号交通事故认定书，真实性双方无异议，对交通事故管理部门作出认定，经上级机关复核后又重作的事实，真实性没有异议且双方证据能够互相印证，本院予以确认，对上述交通管理部门认定是否正确、程序是否合法，与本案复议决定本身没有直接关联，本院不予评判；对原告提交的在其他法院进行的交通事故民事案件相关证据，因与本案没有直接关联，民事判决是否违法，本院不予评判；对原告提出的本院行政庭的两份判决，是否构成双重标准，不属合议庭审查职责，本庭不予评判。

本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2012年7月11日，因原告与方元华、方宏银发生交通事故，郑州市公安局交警支队六大队作出郑公交认字第2012410107040交通事故责任认定书，认定方元华负事故主要责任，孙焕杰负事故次要责任，方宏银无责任。方元华、方宏银不服，向郑州市公安局交巡警支队提出复核申请，2012年9月13日郑州市公安局交巡警支队作出郑公交复字[2012]第6004号《交通事故认定复核结论》，撤销了交警六大队的事故认定书并责令重新调查认定。2012年9月25日，郑州市公安局交警支队六大队作出郑公交认字第2012410107040-1号道路交通事故认定书，认定方元华负事故同等责任，孙焕杰负事故同等责任，方宏银无责任。由于对上述复核结论及事故责任重新认定不服，2013年8月15日，孙焕杰向郑州市公安局邮寄《强烈要求郑州市公安局立即责令督察部门纠正郑州市交警支队故意侵犯申请人合法权益的郑公交复字[2012]第6004号交通事故认定复核结论，撤销交警六大队依据该复核结论重新作出的郑公交认字第2012410107040-1号交通事故认定书的控告申请书》，郑州市公安局未对该控告给予回复。孙焕杰认为郑州市公安局不作为，于2013年10月9日向郑州市人民政府提出行政复议申请，请求依法认定被告行政不作为违法，责令被申请人郑州市公安局立即履行法定职责，对申请人的维权申请作出书面处理决定。被告郑州市人民政府受理后，于2013年12月5日作出郑政（行复驳决）【2013】40号驳回行政复议申请决定，驳回了申请人的行政复议申请。原告对该复议决定不服成讼。

本院认为：本案争议焦点在于郑州市公安局对孙焕杰的控告未予答复的行为是否属于可复议的行政不作为行为。

首先，原告孙焕杰的控告属于依法行使的信访投诉请求。《信访条例》第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。对涉案交通事故，交通管理部门进行了认定，上级部门又进行了复核，孙焕杰对交通事故重新认定及复核结论不服，向复核机关郑州市公安局邮寄控告信，要求撤销上述事故认定及复核结论，该控告信系对已决事项寻求行政救济的投诉请求，因此从形式到内容属于信访事项。

其次，公民信访权利的法律救济与行政复议及诉讼救济程序不同。公民信访的权利来源于宪法。《中华人民共和国宪法》第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。公民的信访权与复议权、行政诉讼法规定的诉权是不同的。现行《信访条例》第十四条第二款对此进行了明确规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。信访是人民群众在行政复议、行政诉讼等法定途径之外解决问题的方式之一，信访与行政复议、行政诉讼三者并行。对于孙焕杰反映郑州市公安局对其控告未予答复的问题属于对信访事项如何处理的问题，其可以按照《信访条例》规定的救济途径寻求救济，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的可复议的行政行为范围，原告不能因为控告而产生复议权。

最后，对交通事故认定不服的诉讼救济路径，应通过民事诉讼程序进行审查。《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十七条规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院应依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据推翻的除外。因此公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，系作为证据使用，不属于具体行政行为。对交通事故认定不服的，《道路交通事故处理程序规定》可以向上一级公安机关复核；《公安机关办理行政复议案件程序规定》第二十八条规定，对交通事故案件中作出的鉴定结论等不服，不属于公安行政复议范围。综合上述法律、部门规章规定，可以看出，对于交通事故认定不服的救济路径若走行政程序是通过复核程序，若诉讼救济是通过在民事诉讼程序中将交通事故认定书作为证据审查，现有法律、司法解释及规章对于交通事故认定的救济不能通过复议、行政诉讼程序解决。

综上，被告郑州市人民政府认定事实正确，驳回原告孙焕杰的复议申请并无不当，原告要求撤销被告作出的驳回行政复议申请决定等诉讼请求， 没有事实和法律依据，本院不予支持。依照依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

驳回原告孙焕杰的诉讼请求。

一审案件受理费50元，由原告孙焕杰负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉,向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。

                                             审  判  长   李  岩

                                             审  判  员   侯  贇

                                             审  判  员   崔绍伟

                                             二○一四年九月十七日

                                             书  记  员   赵宁宁