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（一）基础原因：没有科学界定司法救助的性质。司法救助受制于息诉罢访和维稳的压力，一些地方将司法救助作为息诉罢访的工具，而缺少应急困难救助的司法关怀，出现了司法救助信访化的倾向。有的在涉诉纠纷刚刚发生的时候及时有效地启动救助程序机制，等到矛盾激化到一定程度的时候，才“迫不得已”地进行救助，给救助人造成“凡是救助法院必有错误”的印象，极大地影响了司法的公信力。有的是多次上访才予救助，不可避免地造成“会哭的孩子有奶吃”的负面导向，甚至在一定程度上引发了一些新的上访、缠访、闹访，恶性循环。 （二）制度原因：没有建立统一的司法救助规范。随着我国经济社会的不断发展和依法治国的不断推进，司法救助制度越来越凸显出其重要性，然而这项重要的司法制度，却没有一部统一的法律予以规范。没有法律层面的依据，导致各级地方因领导关注、财政情况的不同而对该项工作的重视程度有明显不同；同时，诸多地方性规范或意见的存在，也容易造成救助工作缺乏统一性和协调性。 （三）现实原因：没有形成司法救助制度运行的合力。一是理论研究有待深入。司法救助制度法治化作为一项系统工程，理论研究还比较薄弱。当下的司法救助制度更多的是基于现实中各种问题的权宜架构，以及各种利益相互博弈的产物，并非是建立在理论指引之下的全局宏观设计，故不可避免出现“头痛医头、脚痛医脚”的问题。 二是司法救助缺少本土化法治资源。司法救助是法治国家的应有之义，也是服务型政府的重要制度。在我国传统法律文化中，“重刑轻民”历史悠久，法律作为国家统治工具性能强，作为社会治理工具性能弱，人权的保护和救济、司法的人文关怀属于新生事物，受制于缺少本土化资源和制度建立时间尚短等原因，当下艰难运行是必然的结果。 三是司法改革有待深化。司法救助实际上行使的是一项政府的公共服务职能，是司法为国家履行保障生存照顾的职责。从司法运行的机理来看，人民法院的经费来源主要是地方财政，因此尽管司法权本身属于中央事权，属于国家对困难群众的生存保障，但是其经费却受地方各级财政的影响。由于中央与地方财政是分灶吃饭，地方政府缺少将有限的地方财政划拨给法院的司法救助工作的积极性，将司法救助资金纳入各级政府财政预算也自然成为司法体制中必然出现且难以解决的问题。 四是救助主体的积极性有待加强。司法救助是一项兼具有司法和行政性质的国家给付，尽管与司法事务密切相关，但现有的工作方式、方法更多的是行政范畴。对于这项工作，由于不属于裁判职能，工作开展较为烦琐且容易引发负面效果，故部分人民法院救助工作积极性不高，主动救助的意识不强。 四、深化改革，推进司法救助制度法治化 健全司法救助制度不仅是中央深化改革的项目，也是人民法院“四五改革”的重要任务之一。推进司法救助制度法治化，根本的措施就是要依靠改革破解难题，通过不断深化改革，以推陈出新的司法改革措施保障制度落实，提升人民群众的获得感，提升司法救助制度的法治化水平。 （一）坚持应急困难救助，实现对司法救助的科学认识。 要大力提升对司法救助重要性的认识。司法救助是司法机关为国家履行保障生存照顾的职责，是输送司法温暖和社会公正的重要载体。人民法院要提升对司法救助重要性的认识，应摒弃四种错误的认识：一是摒弃“附带工作”意识，改正“法院是审判部门重在定分止争，对困难百姓的救助应由民政、慈善机构等来实施”的错误认识，要以高度的政治意识、大局意识、为民意识，增强救助工作责任感。二是摒弃“被动应付”意识，纠正“法院在司法救助中仅起导向和桥梁的作用，仅是起到审查救济对象是否符合条件、启动救济程序、协调司法救助资金拨付到位等的作用”的错误认识，积极地开展司法救助工作，避免出现“对救助工作不够积极，以致发生专项资金闲置不动，而符合救助条件的当事人得不到司法救助”的现象，充分体现救助工作的抚慰性、救济性。三是摒弃“临时任务”意识，对救助程序的启动坚持以当事人申请为主，以依职权启动为辅，把救助作为一项法律职能纳入法院常态化工作，常抓不懈。四是摒弃“单纯救助”意识，把救助工作与依法公正审判案件、有效化解社会矛盾密切结合起来，统筹兼顾，充分发挥救助的功能作用。 要合理定位司法救助的二元功能。面对我国当下的社会矛盾易发多发时期，要妥善处理好司法救助的救急救难和息诉息访功能。对涉法涉诉信访人诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难，愿意接受国家司法救助后息诉息访的，可参照司法救助政策执行，将司法救助功能定位于二元化。在救助功能二元化的基础上，对司法救助进行类型化。对不同类型的司法救助除了救助阶段不同之外，在具体制度设计上，涉诉信访司法救助和其他司法救助也有所区别：从功能定位而言，前者是息诉息访和应急困难救助并重，后者是应急困难救助；从启动程序而言，前者侧重于先释明再申请，息诉息访是救助的必要条件，后者是可以告知权利后直接申请，息诉不是救助的必要条件；从决定文书公开性而言，前者一般不予公开，后者一般予以公开；从司法救助资金发放方式而言，前者不以一次性发放为原则，后者则以一次性发放为原则。 要正确理清司法救助工作的重点环节。人民法院司法救助工作按照救助的时间节点进行分类，可以分为立案、诉讼、执行、申诉（信访）四个环节。过去源于维稳压力及经费有限，通常将司法救助工作的重心放在信访阶段，多数地方法院都认为信访救助运行的效果并不佳，甚至一些地方法院认为应当取消法院承担的司法救助工作。为了确保司法救助效果，人民法院应当通过正确把握救助时机，提升司法救助制度的法治效果。要将司法救助工作重心前移，及时缓解陷入困境的当事人的生活困难，抓住早期申请人要求低、易接受、效果好的有利时机，有效避免问题处理不及时而形成的“滚雪球”效应。 （二）坚持以人为本，实现对司法救助制度的系统构建。 要构建统一的司法救助法律体系。司法救助通过立法的形式予以制度化，可以有效增强司法救助规范的法律效力和实施力度，也可以将散见于各规定中的有关司法救助内容加以整合，从根本上解决政出多门、救助无序、资金短缺、审批烦琐、责任不明的状况。当下，从国家层面对司法救助进行立法，立法基础和时机已较成熟。中央关于全面深化改革和全面推进依法治国的决定中已明确建立完善国家司法救助制度的要求，中央政法委出台的《意见》构建了司法救助制度的基本框架，各省、自治区、直辖市出台了配套文件，最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》以及中央有关部门共同发布的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》等已施行较长时间，有关司法救助的理论研究和实践经验积累已较充足，经过改革开放30余年的发展，我国财政也能够为在全国范围内推行司法救助制度提供有力的经费保障。 |
