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河南省安阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）安中行终字第5号 上诉人（一审原告）郑学典，男，1951年6月28日出生，汉族，农民，现住滑县。 委托代理人郑新利，男，1970年11月15日出生，汉族，住址同上，系郑学典之子。 被上诉人（一审被告）滑县瓦岗寨乡人民政府，住所地滑县瓦岗寨。 法定代表人王立铭，男，该乡政府乡长。 委托代理人张永海，男，1969年3月29日出生，汉族，该乡政府副乡长，住滑县。 委托代理人李西涛，男，河南奥博律师事务所律师。 一审第三人郑梦（孟）顺，男，1962年6月7日出生，汉族，住滑县。 委托代理人殷海铭，男，河南奥博律师事务所律师。 上诉人郑学典因土地争议一案，不服汤阴县人民法院（2014）汤行初字第36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月13日公开开庭审理了本案。上诉人郑学典及其委托代理人郑新利、被上诉人滑县瓦岗寨乡人民政府的委托代理人张永海、李西涛，一审第三人郑梦顺及其委托代理人殷海铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审被告滑县瓦岗寨乡人民政府于2013年6月18日作出《关于瓦岗寨乡大范庄村民郑孟顺与郑学典宅界纠纷问题的处理意见书》，认定：2013年4月，郑学典到县、乡反映与东边邻居郑梦顺的宅界纠纷问题，对此，乡村组织人员到现场进行了勘测及调查，并且召开听证会多方听取意见，在此基础上，经研究，作出以下处理意见：以郑孟顺东边的南北为界点，向西各垂直量取12.5米取两点，两点连成直线作为郑学典同郑孟顺的宅界。郑学典不服提起行政诉讼。 一审法院查明：郑学典和郑梦顺系东西邻居，双方宅基地纠纷已持续数年。郑学典在2002年前持有1997年11月滑县人民政府颁发的《集体土地建设用地使用证》，郑梦顺现持有1997年11月滑县人民政府颁发的集建字第41094号《集体土地建设用地使用证》。2002年郑梦顺以郑学典为被告提起宅基侵权纠纷民事诉讼，2002年8月15日滑县人民法院作出（2002）滑民初字第434号民事判决书，认定郑学典和郑梦顺的《集体土地建设用地使用证》均为无效证件，应由土地管理部门对双方的宅院重新规划，重新确权，并认定由于郑梦顺长期使用其西屋后墙，为了双方的安定团结，在行政部门规划之前暂由郑梦顺使用，判决驳回郑梦顺要求郑学典停止侵权、赔偿损失的诉讼请求。2013年2月17日滑县群工部交办滑县瓦岗寨乡人民政府“郑学典通过电话向县反映其2002年与本村郑梦顺因宅基纠纷经法院判决需要由行政部门依法确权，但至今未能确权问题”，该乡政府同日予以受理，经调查后于2013年6月18日作出《关于瓦岗寨乡大范庄村民郑孟顺与郑学典宅界纠纷问题的处理意见书》，并送达郑学典和郑梦顺。2013年7月1日该乡政府送达郑学典落款时间为2013年6月17日的《信访事项处理意见书》，未送达郑梦顺。诉讼中，郑学典称滑县瓦岗寨乡人民政府收回2013年6月18日作出的处理意见书，但未能提供相应的证据。 一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第一条规定“为了确定土地所有权和使用权，依法进行土地登记，根据有关的法律、法规和政策，制订本规定。土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”本案中，郑学典和郑梦顺的《集体土地建设用地使用证》已被法院判决确认为无效证件，其使用的宅基地应由土地使用权确权机关重新确权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”滑县瓦岗寨乡人民政府具有处理本行政区域内个人之间土地使用权争议的法定职责。该乡政府于2013年6月18日作出的《关于瓦岗寨乡大范庄村民郑孟顺与郑学典宅界纠纷问题的处理意见书》，应视为该乡政府对郑学典与郑梦顺之间宅基地使用权争议的处理决定。郑学典称该乡政府收回了该处理意见书，但未能提供相应的证据，郑学典该项主张不予采纳。本案中，郑学典和郑梦顺的《集体土地建设用地使用证》已被法院判决确认为无效证件，在郑学典和郑梦顺宅基地使用权确权之前，该乡政府即对郑学典和郑梦顺宅基地使用权纠纷作出具体的处理意见，缺乏事实依据，属主要证据不足，依法应予撤销。滑县瓦岗寨乡人民政府应在郑学典和郑梦顺宅基地使用权确权以后再处理宅基地使用权纠纷。郑学典要求该乡政府对其宅界纠纷作出处理决定的诉讼请求应在其宅基地使用权确权以后另行起诉。本案中郑学典仍实际使用现有宅基地，故郑学典具备本案的诉讼主体资格。本案中，郑学典提供的滑县瓦岗寨乡人民政府2013年7月1日送达郑学典落款时间为2013年6月17日的《信访事项处理意见书》，应视为被告处理信访事项的处理意见，且未送达第三人，不属于具体行政行为，对当事人的权利义务不产生法律效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决：撤销滑县瓦岗寨乡人民政府2013年6月18日作出的《关于瓦岗寨乡大范庄村民郑梦顺与郑学典宅界纠纷问题的处理意见书》土地行政裁决。案件受理费50元，由滑县瓦岗寨乡人民政府负担。 上诉人郑学典上诉称：一、一审判决没有判令滑县瓦岗寨乡人民政府在法定期限内履行法定职责，也没有依据已查明事实进行实体判决。根据《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第十一条规定，乡政府作为原登记发证机关，应当依法更正原土地证，却拒不办理，拖延至今。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，该乡政府具有处理本行政区域内个人之间土地使用权争议的法定职责。二、一审判决没有对本案所有证据的真实性、合法性、关联性、对证明事项的证明力等质证情况进行叙述。三、一审判决漏写了经开庭审理、现场勘测已查明的郑梦顺的宅院是长方形，其院东北角、东南角、西南角与郑学义相邻处都是固定且无争议的客观事实，郑梦顺院南边比上诉人的院南边更靠南，不在一条直线上的客观事实。滑县人民法院（2002）滑民初字第434号民事判决书非常明确，上诉人的东边院墙不侵权，也证明郑梦顺侵占了郑学典的宅院。一审判决认定事实不清，适用法律不当，且不记载已查明的事实。所以上诉请求：查证事实，判令瓦岗寨乡人民政府重新作出具体行政行为；判令郑梦顺赔偿因其拆毁上诉人的合法院墙、打伤上诉人夫妇所造成的物质损失和精神伤害；要求人民法院对纠纷进行实体审理和判决。郑学典当庭向本院提交了自己所述现场勘测实录、自己制作的现场争议图说明和2014年3月11日滑县瓦岗寨乡人民政府工作人员收到其土地确权申请书、会议记录的收到条各一份。 被上诉人瓦岗寨乡人民政府辩称：一、郑学典一审诉请事实理由和主张均不能成立，一审判决正确，应予维持。二、滑县法院作出（2002）滑民初字第434号民事判决确认郑学典、郑梦顺所依据的集体土地建设用地使用证无效后，双方均未依法提起行政诉讼，诉请撤销滑县人民政府于1997年颁发给二人的集体土地建设用地使用证，所以现郑学典申请土地确权、行政裁决程序错误、对象错误，并已超诉讼时效。郑学典与郑梦顺东西相邻，郑学典居西，郑梦顺居东，2001年、2002年郑学典因双方边界与郑梦顺发生纠纷。2002年8月经滑县法院审理认定双方持有的集体土地建设用地使用证为无效证件，双方边界不清应由土地管理部门对双方的宅院重新进行规划，重新确权。2003年1月2日，应郑学典申请，滑县国土资源局作出了调处意见；但双方均未按照规定向滑县人民政府提出确权申请。三、郑学典所提交的滑县法院民事判决书等证据不能证明其申请土地确权的主张合法，同时土地确权与颁证机关依法应为县政府，乡政府依法也不应也无权予以受理和作出行政裁决。且其反映的宅界纠纷在2003年1月2日滑县国土资源局已作出定论。四、郑学典主张的宅基地属于村中闲散老宅院，村委会已为其家庭户重新分配了两处宅院，应由其两个儿子分别居住使用，根据村庄规划争议地的宅院应当收归集体，其无权申请对老宅院进行确权。乡政府2013年6月18日作出的处理意见书属于在信访过程中处理信访事项时的调解行为和出具的调处意见，没有对双方当事人设定新的权利义务，实质上不属于具体行政行为，不具有可诉性。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人郑梦顺述称：郑学典毁坏郑梦顺房屋的行为构成侵权，其主张不应得到支持。乡政府作出的处理意见书属于处理信访案件中的意见，不属于具体行政行为，不具有可诉性。村委会已为郑学典重新分配了新宅基地，其无权对老老宅院申请确权。请求驳回上诉，维持原判。 一审时各方当事人提交的证据材料均随一审卷宗移送本院审查。 经审理查明的事实与一审查明的事实一致。另查明：2014年郑学典行政起诉状载明其诉讼请求为：一、请求撤销滑县瓦岗寨乡人民政府于2013年6月18日作出的《关于瓦岗寨乡大范庄村民郑孟顺与郑学典宅界纠纷问题的处理意见书》；二、判决乡政府对双方宅基边界纠纷作出处理决定。滑县瓦岗寨乡人民政府于2013年6月18日作出处理意见书后，郑学典于同年7月向该乡政府申请土地确权，有7月26日申请书为据，该乡政府于同年8月13日又对郑学典作出《关于瓦岗寨乡大范庄村郑学典申请土地确权的答复意见》，郑学典不服提起诉讼，2014年9月15日汤阴县人民法院作出（2014）汤行初字第27号行政判决，撤销该答复；在该判决理由中就郑学典要求被告重新作出处理决定的诉讼请求认为应在其已经提起的行政诉讼中一并解决；该判决书送达后各方当事人均未上诉。2014年3月11日，郑学典又向滑县瓦岗寨乡人民政府提出确权申请，但无处理结果。关于滑县国土资源局2003年1月2日作出的《关于瓦岗寨乡大范庄村民郑学典同其东邻郑梦顺宅界纠纷问题的调处意见》，郑学典已另行诉讼。 本院认为：一、郑学典要求撤销滑县瓦岗寨乡人民政府于2013年6月18日作出的《关于瓦岗寨乡大范庄村民郑孟顺与郑学典宅界纠纷问题的处理意见书》的诉讼请求，一审法院已判决予以支持，该判决正确，应予维持。该处理意见虽系乡政府在处理信访过程中作出，但实体内容涉及双方权利义务。二、郑学典上诉要求判令郑梦顺赔偿因其拆毁上诉人的合法院墙、打伤上诉人夫妇所造成的物质损失和精神伤害的请求，不属于行政审判范围，可另行通过其他途径解决。三、关于郑学典要求判令滑县瓦岗寨乡人民政府重新处理其与郑梦顺之间的土地使用权问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条明确规定，乡政府和县级以上人民政府均具有对个人之间的土地使用权争议进行处理的权限。本案中郑学典与郑梦顺之间的宅基地边界纠纷属于农村个人之间的土地权属争议，双方各自持有《集体土地建设用地使用证》，土地证上虽均盖有瓦岗寨乡人民政府和滑县人民政府的公章，但根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，登记造册和核发土地证的法定机关是县级人民政府。滑县人民法院虽在2002年8月15日作出的（2002）滑民初字第434号民事判决书中认为郑学典、郑梦顺所依据的《集体土地建设用地使用证》为无效证件，但滑县人民政府并非是该案当事人，也无证据表明滑县人民政府在滑县人民法院民事判决后对双方持有的集体土地建设用地使用证作出相应的处理如注销土地登记或者收回土地证等。基于上述情况，本案中，郑学典在诉请撤销滑县瓦岗寨乡人民政府于2013年6月18日作出的《关于瓦岗寨乡大范庄村民郑孟顺与郑学典宅界纠纷问题的处理意见书》同时，再要求法院判令该乡政府重新作出处理决定理由不能成立。滑县瓦岗寨乡人民政府认为对郑学典提出的土地确权申请应由滑县人民政府处理的主张，有义务向郑学典依法释明告知，也有义务报请县政府处理；郑学典也可自行向滑县人民政府提出确权申请。郑学典要求查证双方纠纷争议的事实并作出处理决定问题，属于人民政府的职权范围，对人民政府作出的处理决定不服的可向上一级人民政府申请行政复议；对行政复议仍不服的，才可向人民法院提起行政诉讼。因此，郑学典上诉要求人民法院判令滑县瓦岗寨乡人民政府重新作出具体行政行为的同时又要求人民法院对纠纷进行实体审理和判决的请求理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑学典负担。 本判决为终审判决。 审判长 崔永清 审判员 袁武明 审判员 蔡 梅 二〇一五年二月五日 书记员 张艳娇 |
