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京华时报 河南警改始末：改革提前推进 须防派出所机关化 11月7日，郑州警方宣布，取消“公安分局”，将其10个公安分局、114个派出所整合为29个派出所。两天后，河南公安厅宣布，将在全部省辖市内铺开这一警务新模式。 由此，运行了60年的市局-分局-派出所的中国三级警务管理模式，开始在河南逐步退出。 涉及河南8万多名警察的这场改革因何启动？效果如何判定？11月13日，本报对话本次河南警改的智囊之一、河南省公安厅“社会管理创新与警务改革”课题组成员王?。 ■关键词 河南警务改革 今年年初，河南省公安厅决定在新乡、商丘、济源、郑州4个省辖市进行警务机制改革试点，拉开警务改革的序幕。 今年6月，新乡在河南省率先推行“撤销分局，警力向派出所一线倾斜”等警务改革。 8月30日，河南省公安机关警务机制改革暨社会管理创新工作会在新乡召开，决定在全省公安机关推广“新乡模式”。11月9日，河南省公安厅发布决定，河南省18个省辖市在11月15日前全部撤销公安分局。 >>动因 改变基层警力结构 京华时报：报道说，警力不足、倒挂是本次改革的动因之一。在河南，这个情况严重吗？ 王：河南实有人口应突破1亿大关了，有8万多正式民警，警力占千分之0.8。全国来看，警力在千分之1.2至千分之1.3间，从比例看河南算中下等。此外，基层一线警力更显不足，一部分警力闲置在机关和办公室，警力结构呈“倒金字塔”形状。公安机关曾有过一个“三分之一”的说法，“三分之一带头干，三分之一跟着转，三分之一靠边站”，虽然过于绝对，但反映出了警察忙闲不均的局面。 京华时报：改革能解决这个问题吗？ 王：至少能改变警力倒挂的结构。以新乡为例，派出所民警从500名增加到1364名，一线民警增加40%，街头见警率明显提高。当然，我们还需要科学地设置警察勤务模式。目前，民警一天至少工作10个小时，工作强度很大，也确实很辛苦。 京华时报：之前早有大庆、深圳等模式，河南警务改革有何不同？ 王：河南在全国有交通枢纽的地位，现在是人口、农业、劳动力输出大省，流动人口也多。如果犯罪分子在河南作案，警方动态化管理跟不上，他乘车立刻走人，就不好控制。河南省委书记卢展工去年底调研后，在商丘考察和在省公安厅慰问时，两次提出要进行警务改革。可以说，河南的警务改革力度，和省委省政府的强力推进及省公安厅党委的决心分不开。 京华时报：推进前进行了哪些研究工作？ 王：年初，省公安厅决定在新乡、商丘、济源、郑州4个省辖市进行试点。我想，除了警务现状、当地支持等因素外，四地还分别代表不同的城市、地域和经济发展程度。他们的经验，对全省有借鉴意义。 京华时报：改革原计划明年6月全省推进，为何提前？ 王：原定计划是年底前河南省18个地市全面铺开，明年在县级公安机关开展。今年7月底，课题组在新乡深度调研后将《新乡警务改革调研报告》资料汇编送河南省公安厅。河南省副省长、公安厅厅长秦玉海两次考察和调研后，认为新乡经验成功，改革可以提前，要求11月15日前，省辖市全部铺开。下一步将重点转移到100多个县级公安机关的改革。 >>路径 新乡试点提供蓝本 京华时报：以新乡模式为标准，是否存在一刀切的情况？ 王：可以说是以新乡为蓝本。河南省18个地市和省辖市的基本情况大致相同，同样的模式不存在大的问题。下一步重点是100多个县级公安机关的改革。因各县情况不同，不可能适用同一模式。目前，各地都在积极探索，有的地市已确定试点，如焦作的修武县、商丘的永城市、信阳的淮滨县等，都在进行积极探索，以便为下一步县级公安机关的改革提供经验和借鉴。 京华时报：新乡试点提供了哪些经验？ 王：新乡率先开展试点，是第一个吃螃蟹的。7月底，课题组对新乡进行了一周的全面深度调研，通过座谈会、走访民警、实地察看、亲身体验、问卷调查、暗访等方式全方位进行。随后，又三下新乡。有一个月，我15天在新乡。这些调研都是在省公安厅、河南警察学院的整体部署下进行的，目的就是为河南的警务改革提供第一手的资料。从这个意义上看，河南的这次警务改革进行了充分的实践和理论准备。 京华时报：怎么暗访？王：我们到新乡后，曾在夜间跟着巡逻车一起巡查，但我必须获得第一手的真实材料，不能被蒙蔽。为了监督他们是否真正进行巡查，我还特意开着我的外地牌照的车在市区上路，很快就在一个路口遇到巡查民警的盘问，可见其巡逻效果很好。 京华时报：新乡民警对改革持什么态度？ 王：课题组拟定了匿名问卷调查，了解各类民警对改革的满意度、意见与建议等。比如某派出所所长，虽然是副科，但可能会有60至100平米的办公环境，还可能管辖10万人，是一方诸侯，有独立处置权。改革后，他会担心损失边际利益,会有不满。但老民警和年轻民警普遍欢迎，改革后职级数多了，晋升的机会多了。课题组统计了下，82%左右的民警赞同，仅有2%的民警不赞同。 >>财政 不会过度增加经费 京华时报：撤销分局变派出所，会不会增加经费？ 王：这里有增有减，不会过度增加经费支出。以郑州为例，124个局所变为29个派出所，之前都有办公场所，水电气暖和房屋折旧等，这都是经费支出。现在人员不变，办公场所大大减少，仅这一项的警务运行成本就会大大下降。民警职级待遇提高，工资水平上升，这会增加财政上的开支，这是另外一条线。 京华时报：有没有了解老百姓的态度，包括网络上的？ 王：我们随机走访了当地居民，大部分支持，有的是不了解。我们也很重视网络舆情，通过互联网查阅社会各界的反应，网民绝大多数是支持的，并且提了不少好的建议。 京华时报：有哪些建议值得思考？ 王：社会上有这样一种声音，认为很多警察变成领导，那纳税人是不是增加了负担。 京华时报：是这样吗？王：是会增加。拿新乡来说，原来副主任科员以上的人员占10%，改革后增加很多。级别上去，待遇也要跟上。课题组就研究这有没有合法性。在其他一些行政机关，三四个人一个科，而民警这么辛苦，大约二三十个人一个科，完全可以享受科级待遇。而改革后提高职级待遇，能提高警务效能，对社会总体利益有好处，并且现在政府的经济实力也能达到，不能纯粹以经济成本衡量社会效益。 京华时报：调研中发现什么问题了吗？ 王：9月，课题组根据公安厅的要求，就有关法律问题进行专题论证。比如说，新乡模式下的户籍管理工作、执法主体与执法权限等。就拿执法主体来说，有人认为派出所执法权力有限，名不正言不顺。课题组论证后认为，改革后派出所被赋予了县级公安机关的执法权限，已不是传统的派出所，（可以）左边口袋装着分局的章，右边口袋装着派出所的章，根据不同的需要拿出。比如传统派出所的处罚权限是500元，改革后，500元以上的罚款以“分局”名义进行。因此，无论在行政执法和刑事执法方面，都不存在法律障碍。 >>前景 须防派出所机关化 京华时报：有人认为改革能使警力不被滥用，但也有人认为撤销分局后，调用警力更方便？你怎么看？ 王：这种可能性是存在的。但我这里需要提请注意的是，不要以偏见的认识来看待我们的党委政府及公安机关的判断。经过我们近3个月对20多个县区的调研，这次河南的警务改革具有一定的科学性和合理性，不要以概论性很小的可能性掩盖改革带来的巨大社会效益和经济效益。 京华时报：还有什么担忧？ 王：有人怀疑，随着时间推移，做大做强的派出所可能会出现派出所机关化的趋势，从而回到改革前的现状。这就需要进行警务运行机制改革，这是最关键的一步，也需要不断调整改进。具体来说，这就要看警力是下沉到哪，按战斗队打造，就会保障警队的战斗力，按机关运作，就会呈现机关化。 京华时报：市局一级如何配合这次改革？ 王：（分局）所合一后，对市局机关的改革压力会增加。如果市级公安机关不改，就会影响前期改革效果。目前的机构设置是，上面千条线，下面一根针。形象的说法是，省厅是大头，市局是粗腰，县局是细腿。一个派出所可能要对应上级的二三十个部门机构，它应接不暇呀。因此市局必须改，要做优做精市局机关，把市局机关做成专业精英团队。新乡11月已开始市局公安机关的改革，下一步应是省厅甚至更上的改革。从这种意义上来说，这是一场自下而上的改革。 京华时报：在您看来，河南警务改革对全国有何意义？ 王：这是对运行了60年的传统警务模式的改革，在全国有一定的示范作用，反响也很大。现在，学术理论界对此都很关注。在12日我参加了全国治安系主任论坛，都对河南的警务改革表现出很大兴趣。当然，改革的最终效果要在今后长期运行过程中逐步显示出来，现在谈多大成效是不客观的。 与河南撤销公安分局的警改模式不同，2005年伊始，黑龙江大庆市警方撤销了辖区内的全部派出所，将原有的5个分局增设成20个公安分局。 设与撤的不同路径设计中，设置扁平化的警务管理模式，成了殊途同归的改革目标。 11月12日，本报记者走访已运行5年的大庆警改模式。推动这场改革的大庆市公安局局长曹力伟表示，改革的目的是下沉警力，老百姓要的不是牌子，而是安全。 大庆裁撤派出所 2004年年底，民警冯建明27岁，是大庆市会战派出所的社区片儿警。 会战派出所位于萨尔图区，辖区常住人口不到2万，但因为有火车站、长途汽车站、公交总站，每天流动人口多达20万。所里13个民警，户籍民警、内勤从事办公室工作，所长和教导员则忙于解决经费问题。 冯建明和其他8位同事三班倒，负责辖区内的治安、求助、咨询、接警等大大小小的事务。和其他城市一样，流动人口多的大庆火车站附近是案件集中地。会战派出所每天电话不断，盗窃、抢劫、卖淫案件最多。 “接一个电话就得两人出警，在辖区里巡逻一圈需要20多分钟。派出所每天接报警电话约60个，加班也处理不完。” 冯建明时常觉得，民警工作累，却费力不讨好。他经常遇见的一位黄姓市民，为了防身，在晨练时随身携带一根塑料棒。 上任不足半年的大庆公安局长曹力伟也觉得累：大庆市统计数据表明，2004年市区治安问题严重，抢劫案1937起，八类恶性案件3102起，光命案就有148起。 与此同时，一个基层派出所至少有5人是指挥员，全市70个派出所就有350名；每个分局又有16个内部机构……数据显示，警力有2100多名，但实际从事一线工作的只有28%。 曹力伟知道，国际上流行警务扁平化，纽约市警察局不设基层派出所，有79个分局；伦敦市警察局也不设基层派出所，有40个分局。 市局必须保留。公安分局和派出所，撤销哪一个？ 曹力伟从法律中寻找答案。当时的治安管理处罚条例，仅赋予派出所警告和50元以下罚款的治安处罚权。稍稍复杂的案件，派出所必须移交上级分局；对刑事案件，没有拘留权的派出所更是无能为力。“此外，还涉及到和检察院、法院的衔接。如果撤销公安分局，派出所就没有权力办案。” 最终，大庆市公安局决定，撤销所有派出所，增设公安分局。 内部公平促改革 新年伊始，民警冯建明接到了大庆市公安系统开展警务改革的通知。改革方案是，按人口比例，平均每10万人增设一个新的公安分局，每个公安分局警力约100名。 冯建明所在的萨尔图区，增设了会战、东安、铁人三个分局，冯建明和同事们仍然从事社区警务工作，却开始隶属会战分局。整个大庆市的公安分局由5个增设至20个，分散在原来的5个城区。 在分局内部，原来的16个机关单位，撤销为“四队一科”，即若干个社区警务队、若干个治安巡防队、若干个刑事侦查队等，再加上一个法制综合科。其中，法制综合科人员比例，不到全分局的10%。由此，大庆市公安系统的2100多名警察中，近90%的警力下沉到“基层”，从事一线工作。 70个派出所被撤销，不是所有的所长都赞同。原来的派出所领导不可能都提拔为分局领导，更多的人需要下沉到基层，成为某个警务队、巡防队或侦查队的队长。 此外，虽然工资和级别待遇保持不变，但他们的权限已大不如前。改革前，他们是辖区内所有经营场所、居民楼的治安长官；改革后，他们只能从事某一项具体工作。改革前，他们管着10多个人；改革后，他们只能带5个人。 一小部分人利益的丧失，换来了更多民警的公平之感。 会战分局民警那策深有体会。1994年警校毕业，他在萨尔图分局，同学在开发区分局。当时分局经费由各区财政支配，开发区经济条件好，“干一样的活儿，一年下来，基层工资只有2000元左右，但同学比我多拿2万多块。” 警务改革后，各个公安分局经费直接对口市财政——像冯建明和那策这样的分局民警，开始享受和市局机关一样的待遇，包括年终奖、通讯费、房补等。刚刚拿到了10万元房补的那策说，其实现在基层民警的待遇还要更好一些，因为另有每月150元的基层补贴和年度体检。 冯建明2006年被提拔为社区警务队的副队长，政治待遇为副科级——新增设公安分局，科级职位比改革前增加了近两倍，更多的优秀民警有了被提拔的机会。“在以前的派出所，我们想都不敢想。” 改革后立案率增43% 全市静观其变，但2005年的年度统计却令大庆公安系统很没面子——大庆市全年刑事立案达到20164起，比改革前的2004年上升了43%。 这组数据引起有关部门的高度关注，并被认为是大庆社会治安急剧恶化的标志。大庆警方丢掉了社会治安综合治理先进单位“十连冠”的荣誉，市局领导被叫到市里甚至省里做情况说明。 有人拍着局长曹力伟的肩膀说：“老曹啊，你看你一改革，刑事案件反倒多起来，政绩很受影响，不如不改吧。” 曹力伟开始自省：警力下沉，街上干活的警察多起来了；待遇提高，民警干活的积极性被调动起来了；案件破得越来越快，为什么立案却不减反增呢？ “哪里出了问题？查！”曹力伟下令彻底清查改革前后的立案工作。几天后，四千多起该立没给立的立案材料，交到了曹力伟的办公桌上。这些都是2005年改革前，老百姓前来报案时，民警给填写的立案单据，但被随意丢在抽屉里。以前的考核标准是，哪个分局的刑事立案逐年减少，就说明哪个分局的治安越来越好。 “立的案破不了是能力问题，该立不立却是品质问题。当警察，能力重要，品质更重要！”上任刚半年的曹力伟开始较真。 “可这哪儿是民警能做主的呢？”那策告诉记者，改革前为了每年的政绩评比，民警们不得不在立案上下工夫。老百姓一来，他们当面填写立案单据，老百姓一走，他们就把单据扔掉。四千多份是找得到的，还有更多的被扔掉甚至撕毁。 立案率的猫腻找到了，曹力伟的心里也有了底。“这说明以前的体制有问题！以前的数据弄虚作假，我们这是如实立案。老百姓要的不是立案数据，而是治安好转。” 每天接警减少2/3 在撤销派出所时，有人提出，派出所存在几十年，老百姓生活都习惯了，突然撤销，老百姓会不会乐意。 曹力伟大手一挥，老百姓要的不是派出所的牌子，是派出所的职能，是安全。不出一年，事实证明如是。 2005年以前，民警冯建明要抓一个小偷，得经过分局局长、主管副局长、大队长、中队长、派出所所长、警长、民警的警令传递。 如此漫长的指挥决策链条，常使一个小案件变得扑朔迷离——“案件不等人，有时候警令传达过来，小偷已经跑了，或目击证人等不及走了。老百姓就会抱怨，说警察没能耐，破不了案。” 警务改革后，警令传达只需三个层次：分局局长、主管副局长、队长（因为队长本人也是一线警力）。 破案时间节省，带来的是破案数量的上升。统计数据显示，大庆警务改革5年，年均破案16697起，比改革前增加70%；年均抓获刑事作案人员5346人，比改革前增加近35%；年均抓获逃犯1238人，比改革前增加103%；年均命案破案率更是达到95.4%。 这样的破案率，自然而然地降低了案件的发生率。仅以极度恶性的命案为例，改革前的2004年，大庆市全年发生命案158起；去年大庆发生命案59起。 案件集中发生的大庆火车站附近，现在划出了3个治安队共有18名警力专门负责治安巡逻。 冯建明说，以前会战派出所只有一台警车两个民警巡逻，巡逻一圈需要半小时，如果碰上案件时间更长。小偷和抢劫犯对此了如指掌，便和民警打游击。往往冯建明刚离开一个地方5分钟，就接到电话说那个地方发生了盗窃或者抢劫。 现在，他的同事那策是其中一个治安队的队长。火车站附近有3台警车随时巡逻，惯犯们找不到作案时间，案件发生逐渐减少。现在每天接警不到20起，比冯建明巡逻时的每天60起减少了三分之二。 成为社区民警的冯建明，仍然会遇见那位喜爱晨练的市民。见面时，他可以自豪地调侃对方：“你不带那塑料棍啦？” 要安全不要牌子 去年年初，中央政法委书记周永康到大庆视察，对大庆公干系统的警务改革给予了肯定：“（大庆）通过警务改革，创造了一套扁平式的加强管理的新经验、新方式。” 今年2月，河南新乡、商丘等城市来到大庆考察。4个多月后，新乡市开始试点实行警务改革。 今年下半年开始，大庆的社区民警和治安民警被要求必须参加每周的学习培训，培训内容是消防和交通知识。11月初，大庆警务模式再次调整，交警被合并到治安民警中，消防科被合并到社区民警中。高峰时段，所有治安民警均可参与交通疏导、事故处理；所有社区民警均可进行消防监督检查。 这是为了应对大庆日趋严重的交通等问题。“5年前大庆才5万辆车，现在有30多万辆。改革不是一招鲜吃遍天，得跟着社会形势走，交通警力不足的问题，需要找到解决办法。” 今后，社区民警冯建明在下片时，可以兼任消防科民警，对居民楼的防火栓例行检查。而治安民警那策，则在早晚高峰时段，上大街兼任交警，对就近事故进行处理，对路面拥堵进行疏导。 每天早上，会战分局约100多名民警到分局报到后，除法制综合科的民警可以坐办公室外，其余8个治安巡防队、5个社区警务队、5个刑事侦查队都要全员出动，下到一线工作。 被问及河南警务改革模式与大庆模式的异同时，曹力伟称，“大庆模式是适合大庆的，河南模式是按照河南治安特点创造的。大家改革的目的都是为了下沉警力，服务老百姓。老百姓要的不是牌子，是安全。” |
