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潢川县人民法院 行 政 判 决 书 （2014）潢行初字第34号 原告杜锋，男，1962年生，汉族，住光山县南向店乡。 委托代理人冷鹏阳，河南人天律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告光山县南向店乡人民政府。住所地：光山县南向店乡街道。 法定代表人杨建军，该乡人民政府乡长。 委托代理人周德全，男，光山县南向店乡人民政府工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人黄成松，男，光山县南向店乡人民政府工作人员，代理权限为一般代理。 第三人吴德意，男，1963年生，汉族，住光山县南向店乡。 第三人刘文光，男，1958年生，汉族，住光山县南向店乡。 上列第三人吴德意、刘文光共同委托代理人易善良，河南紫弦律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 原告杜锋不服被告光山县南向店乡人民政府（以下简称南向店乡政府）村镇规划行政许可和行政证明，向光山县人民法院提起行政诉讼，信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。本院于2014年9月10日受理本案。在审理过程中，本院依法通知吴德意、刘文光作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年10月10日公开开庭审理了本案。原告杜锋及其委托代理人冷鹏阳，被告南向店乡政府的委托代理人周德全、黄成松，第三人吴德意及其与刘文光共同的委托代理人易善良到庭参加诉讼；第三人刘文光经本院传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2003年8月，南向店乡政府下属的“光山县南向店乡市场市政建设管理办公室”向第三人刘文光颁发了加盖该办公室印章的，未填写建设单位名称、批准（发证）日期的“村镇规划选址意见书”和“村镇建筑许可证”（以下简称被诉意见书、许可证），该两证的建设项目为“原供销社油库”，用地面积为74.8㎡，建设规模为三层。2013年1月18日，光山县南向店乡村镇建设发展服务中心出具“证明”一份（以下简称被诉证明），内容为“原房管站在2005年前为吴德意开发供销社老油库一宗土地所办证件，由于当时此宗地还没有及时出售到户，所办证件的填写日期和使用人均没填写，待落实到户后补填。” 被告南向店乡政府于2014年9月22日向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据： 一、刘文光就办理选址意见书和建筑许可证提交的申请，证明该两证系依申请人的申请作出。 二、光山县国用（2003）字第012640867号国有土地使用证（土地使用者：刘文光；使用权类型：出让；用途：住宅；使用权面积：5744㎡）和“油库规划平面图”，证明申请人刘文光提交申请时已经取得了土地使用权；该乡政府对原供销社区域进行了统一规划。 三、法律依据《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》，证明该乡政府具备作出被诉具体行政行为的法定职责。 原告杜锋诉称，吴德意在其居住的原南向店供销社住房南进行房地产开发，将其朝东南方向的生活路挖毁，导致其房子围墙坍塌。其向有关部门反映未果，遂阻止吴德意进行施工。吴德意和刘文光以排除妨害为由将其及亲属起诉至光山县人民法院。在诉讼中，吴德意向法院提交了被诉意见书、许可证以及被诉证明。法院据此判决其及亲属不得阻止施工。南向店乡政府在实施行政许可时没有依法告知，导致其合法权益受到损害。南向店乡政府的颁证行为不符合法律规定。请求撤销被诉意见书、许可证及被诉证明。 被告南向店乡政府辩称：一、杜锋不具备诉讼主体资格。杜锋在该规划区域内没有合法产权，其所述的生活出路被挖毁，导致其房屋围墙坍塌不是事实。被诉的意见书和许可证的作出时间是2003年8月，在《行政许可法》颁布之前，该法对颁布之前的具体行政行为没有溯及力，对其没有告知义务。二、杜锋的起诉已经超过了法定的起诉期限。该政府作出被诉的意见书和许可证的时间是2003年8月，杜锋提起行政诉讼的时间已超过三个月的法定起诉期限。三、光山县南向店乡市场市政建设管理办公室作出被诉的意见书和许可证是依法行使职权，是合理的行为。刘文光、吴德意通过土地招拍挂取得南向店供销社老油库的土地使用权，并在取得国有土地使用证后，向该乡政府职能部门提出规划申请。该乡政府市场市政建设管理办公室依据《河南省村庄和集镇规划管理条例》第三条和第二十二条的规定，于2003年根据申请人的申请和土地使用证进行规划是依法行使行政职权。四、南向店乡村镇建设发展服务中心所出具的证明是客观真实的。该宗土地属于荒地、荒坡、池塘，只有进行土地开发后才能出售到户。被诉的意见书和许可证存在的瑕疵不影响其真实性。综上所述，被诉具体行政行为没有侵犯杜锋的合法权益，请求依法驳回其诉讼请求。 第三人刘文光、吴德意述称：一、杜锋的起诉已经超过起诉期限，应依法驳回其起诉。二、同意南向店乡政府关于杜锋无原告诉讼主体资格的答辩意见。三、南向店乡政府的许可行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应当依法维持。四、杜锋属恶意诉讼，其在民事侵权诉讼败诉后提起行政诉讼，明显出于恶意。请求依法驳回杜锋的起诉。 原告杜锋为证明其诉讼请求，向本院提交了以下证据： 一、被诉意见书、许可证及被诉证明，证明被诉具体行政行为的具体内容。 二、光山县人民法院（2013）光民初字第01073号民事判决书、信阳市中级人民法院（2014）信中法民终字第919号民事判决书、光山县南向店供销社出具的房改房屋交款凭证3张，证明其通过房改取得的房屋与刘文光、吴德意按照被诉意见书、许可证规划建设的房屋相邻；被诉意见书、许可证对其房屋的安全及其通行权造成了损害，其具备本案原告的诉讼主体资格。 三、照片3张，证明刘文光、吴德意施工前后，其出行情况及房屋受损情况。 第三人刘文光、吴德意向本院提交了以下证据： 一、光山县人民法院庭审笔录，证明杜锋在2013年已知道被诉意见书、许可证和被诉证明的内容，至其起诉时已经超出法定起诉期限。 二、光山县南向店乡供销社出具的书面证明、对詹才龙的调查笔录，证明杜锋在该供销社房改中购买的房屋不在供销社老油库区域；供销社老油库原有房屋的出路方向朝西，朝南并无出路。 在本案审理过程中，本院对刘文光、吴德意施工现场情况进行了查看，并拍摄了现场照片1张。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认： 一、杜锋的第一项证据，其他当事人对其真实性无异议，其取得方式合法，与本案争议事实具有关联性，本院予以采信。 二、杜锋的第二项证据中的两份民事判决书系人民法院生效的裁判文书，具有合法性、真实性，与本案行政争议的基础民事法律关系相关，与本案事实存在一定关联，本院予以采信。该项证据中的交款凭证，可以证明杜锋在光山县南向店供销社进行房改时购买了房屋，但不能单独证明其所购房屋的数量及具体坐落位置，不能证明待证事实。 三、杜锋的第三项证据，其他当事人持有异议，其证据形式不符合法律规定，本院不予采信。 四、南向店乡政府所提交的证据与本案事实相关，其他当事人对其真实性、合法性均无异议，本院予以采信。 五、刘文光、吴德意的第一项证据，与本案行政争议的基础民事法律关系相关，具备真实性、合法性，本院予以采信。 六、刘文光、吴德意的第二项证据中，光山县南向店乡供销社出具的书面证明的内容与人民法院生效判决认定的相关事实一致，本院予以采信；对詹才龙的调查笔录，其他当事人持有异议，且被调查人本人未能出庭作证，其真实性存在欠缺，本院不予采信。 经审理查明：2003年，刘文光通过土地使用权拍卖取得了位于光山县南向店乡正大街北，该乡供销社老油库区域的5744㎡国有土地使用权。2003年8月20日，光山县人民政府向其颁发了光山县国用（2003）字第012640867号国有土地使用证。在取得国有土地使用证前，2003年8月11日，刘文光向南向店乡政府提出办理“村镇规划选址意见书”和“村镇建筑许可证”的申请，并提交“油库规划平面图”。 2003年8月14日，南向店乡政府时任领导在上述申请和平面图上分别批示：“根据政府集体研究意见，同意按协议规划范围办理整体《选址意见书》及《建筑许可证》手续”；“根据政府研究意见，同意按此规划施工”。当月，南向店乡政府下属的“光山县南向店乡市场市政建设管理办公室”就该区域村镇建设规划分别作出了包括本案被诉意见书、许可证在内的若干证件。在该批证件中，发证（填发）时间、建设单位均未填写，亦未附规划图。 2012年，吴德意通过与刘文光等人签订协议，受让了南向店供销社老油库区域的部分土地使用权。同年8月，在其施工建房时，被杜锋等人以影响出路为由阻止。吴德意因此向光山县人民法院提起民事诉讼，要求杜锋等人排除妨害，赔偿损失。在此案诉讼中，应吴德意请求，“光山县南向店乡村镇建设发展服务中心”出具了被诉证明。光山县人民法院经审理，于2013年12月15日作出（2013）光民初字第01073号民事判决书，认定“杜锋所居房屋原属南向店供销社公房，在原告（即吴德意、刘文光，下同）建房址北边，房基高于原告房基，形成陡坎与原告在建房宅基相邻。杜锋住房出路朝西，朝南无出路”，判决杜锋等人不得对吴德意、刘文光建房施工进行妨碍。杜锋等人对此不服，提起上诉。信阳市中级人民法院经审理后，作出（2014）信中法民终字第919号民事判决书，以相同事实对原判决予以维持。 杜锋认为被诉意见书、许可证及被诉证明侵害了其房屋的安全和相邻通行权，遂提起本案行政诉讼。 本院认为：“光山县南向店乡市场市政建设管理办公室”和“光山县南向店乡村镇建设发展服务中心”均系南向店乡政府的内设机构，杜锋对他们分别以各自名义作出的具体行政行为不服，应以该乡政府为被告。 本案各方当事人的争议在于：一、杜锋是否具备提起本案行政诉讼的诉讼主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限。二、被诉意见书、许可证和被诉证明是否合法。 关于杜锋是否具备提起本案行政诉讼的诉讼主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十一条第（一）项规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第十三条第（一）项规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。 由上述法律规定可见，在行政诉讼中公民、法人或者其他组织取得原告的诉讼主体资格应具备三个要素，即拥有“合法权益”，“认为具体行政行为侵犯其合法权益”以及“与具体行政行为有法律上的利害关系”。在本案中，杜锋认为南向店乡政府作出的被诉具体行政行为侵害了其房屋的安全和通行，即侵害了其财产权和相邻权。对此，可视为满足“认为具体行政行为侵犯其合法权益”要素中“认为”这一主观条件；光山县人民法院和信阳市中级人民法院作出的生效民事判决书中均认定杜锋住房与吴德意、刘文光在建房屋宅基相邻。据此，可视为杜锋享有财产权和相邻权。吴德意等依据被诉意见书、许可证进行建房施工，杜锋的财产权和相邻权存在因被诉意见书、许可证造成损害的可能，与被诉具体行政行为有形式上的利害关系。因此，杜锋具备本案原告的诉讼主体资格。 对于行政案件的起诉期限，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年的，人民法院不予受理。在本案中，南向店乡政府下属部门在作出被诉意见书、许可证和被诉证明时均未向杜锋进行告知。因此，在起诉期限上不能适用直接提起行政诉讼的3个月期限。在庭审中，除杜锋自认及举证证明的有关起诉期限的事实外，其他当事人均未能提出证据证明，在2013年1月22日光山县人民法院开庭审理吴德意诉其排除妨害纠纷案之前，杜锋已经知道被诉意见书、许可证和被诉证明的具体内容，并知道诉权和起诉期限的规定。 最高人民法院行政审判庭《关于对如何理解﹤关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释﹥第四十一条、第四十二条规定的请示的答复》中规定：“公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期限。”据此，自杜锋在吴德意诉其排除妨害纠纷案庭审时知道本案被诉具体行政行为，至其向光山县人民法院提起行政诉讼时未超出法定起诉期限。 关于被诉意见书、许可证及被诉证明是否合法的问题。在主体上，《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第三条规定，乡级人民政府负责本行政区域的村镇规划建设管理工作，其具体工作由乡级村镇建设管理机构负责。据此，南向店乡政府具有该乡行政区域内村镇规划建设管理的法定职责，村镇规划批准证件应以乡政府的名义作出。“光山县南向店乡市场市政建设管理办公室”作为当时南向店乡政府的村镇规划建设管理机构，其职权仅限于处理村镇规划建设管理过程中的具体事务，以该办公室名义作出被诉意见书、许可证超越了法定职权。 在形式要件上，南向店乡政府时任有关领导在刘文光所提交的申请上的批示表明，南向店乡政府集体研究的意见是，对南向店乡供销社老油库区域办理整体规划。但其下属的“光山县南向店乡市场市政建设管理办公室”在具体实施时将该区域划分为若干独立的部分，分别作出《选址意见书》及《建筑许可证》。包括被诉意见书、许可证在内，均未填写建设单位、发证时间，未附规划图，不具备规划管理批准证件必备的，与效力相关的形式要件，且与上级行政机关集体研究意见不一致。由于在作出主体和形式要件上均存在瑕疵，被诉意见书、许可证应为违法具体行政行为。 被诉证明系对被诉意见书、许可证的补充说明，在民事诉讼中被人民法院采信，因而产生了外化效果，属于可诉的具体行政行为。该证明中关于证件日期和使用人待落实到户后补填的说法，没有法律依据；该证明中有关于“原房管站在2005年前为吴德意开发供销社老油库一宗土地所办证件”的内容，而被诉意见书、许可证的申请人和发放对象均是刘文光，故证明内容没有事实依据。因此，该证明亦属违法具体行政行为。 虽然杜锋具备本案原告的诉讼主体资格，其起诉未超过法定起诉期限；被诉意见书、许可证和被诉证明均属违法具体行政行为。但是，人民法院生效的民事判决书中认定“杜锋住房出路朝西，朝南无出路”，在庭审中杜锋所提交的证据并不足以否定这一事实，因此杜锋关于住房相邻通行权因被诉意见书、许可证及吴德意、刘文光的建房行为受到影响的理由并不成立，不能认定被诉具体行政行为损害了其相邻通行权；在庭审中，杜锋所提供的证据不能充分证明在不考虑具体实施过程中施工等因素的前提下，被诉意见书、许可证必然导致其房屋的损毁。在此情形下，其房屋损毁的事实即便存在也应属于民事侵权范畴。其关于财产权受到被诉意见书、许可证损害的主张亦不成立。因此，杜锋的诉讼请求并无明确的事实依据。 综上所述，对杜锋诉讼请求本院不予支持。南向店乡政府辩称理由及吴德意、刘文光述称理由中符合前述认定部分，本院予以采纳。其他部分缺少法律和事实依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五条、第四十一条第（一）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第十三条、第二十条第二款、第二十七条第（四）项、第四十一条第一款、第四十二条、第五十六条第（四）项的规定，判决如下： 驳回原告杜锋要求撤销被告光山县南向店乡人民政府下属部门向第三人刘文光颁发的《村镇规划选址意见书》、《村镇建筑许可证》及为第三人吴德意出具的“证明”的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告杜锋负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。 审 判 长 李 刚 审 判 员 谢 晖 人民陪审员 黄守志 二〇一四年十月十五日 书 记 员 梁 进
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