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河南省安阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2014）安中行终字第75号 上诉人（一审被告）滑县人民政府，住所地滑县道口镇解放中路。 法定代表人陈忠，男，县长。 委托代理人郭保江，男，河南卓誉律师事务所律师。 委托代理人刘振兴，男，河南卓誉律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）画贵生，男，1970年9月19日出生，汉族，住滑县。 委托代理人刘用田，男，河南上合律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）安阳市迪美齿科材料厂，住所地滑县新区二水西路西侧。 法定代表人画文会，男，厂长。 委托代理人景长征，男，河南奥博律师事务所律师。 上诉人滑县人民政府、上诉人画贵生因土地行政登记一案，均不服汤阴县人民法院（2014）汤行初字第24号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年10月29日公开开庭审理了本案。上诉人滑县人民政府的委托代理人刘振兴、上诉人画贵生及其委托代理人刘用田、被上诉人安阳市迪美齿科材料厂的委托代理人景长征到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 滑县人民政府于2011年5月23日为画贵生颁发了滑国用（新2011）第81号《国有土地使用证》，证书载明位于滑县新区二水西路西侧9586.67平方米土地使用权人为画贵生，地类（用途）为工业用地，使用权类型为出让，终止日期为2061年2月18日。安阳市迪美齿科材料厂不服，向汤阴县人民法院提起诉讼，以该登记行为侵犯其合法权益为由，请求撤销该土地证。 一审法院查明：安阳市迪美齿科材料厂原位于滑县道口镇农科路168号，新厂址位于滑县产业集聚区二水西路西侧，与本案画贵生持有的滑国用（新2011）第81号《国有土地使用证》属同一土地。该厂法定代表人画文会与画贵生系父子关系，2011年画贵生曾在该厂工作。2011年1月5日和1月25日以安阳市迪美齿科材料厂名义分两次缴纳土地出让金款120万元，2011年2月19日画贵生与滑县新区管理委员会签订《滑县新区开发及建设项目协议书》，协议记载：画贵生拟投资齿科材料项目。具体地址为滑县新区二水西路西侧。2011年4月18日画贵生缴纳土地出让契税2.4万元，同年5月20日画贵生就上述土地提出土地登记申请，滑县人民政府根据申请，于2011年5月20日进行了地籍调查，依据2011年5月19日滑县新区管委会规划科情况说明以及画贵生签订的滑县新区开发及建设项目协议书，于2011年5月23日给画贵生颁发了《国有土地使用证》。后该厂发现其实际使用土地的土地使用权证办在画贵生名下，安阳市迪美齿科材料厂认为滑县人民政府的颁证行为严重侵犯了其合法权益，提起行政诉讼。 一审法院认为：一、安阳市迪美齿科材料厂作为本案争议土地的实际使用人和土地出让金缴款票据上记载的缴款人，与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，故其具备原告主体资格，滑县人民政府和画贵生关于该厂不具备诉讼主体资格的主张不予支持。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中，滑县人民政府和画贵生未能提供证据证明县政府作出具体行政行为时告知该厂诉权或者起诉期限，也未能提供证据证明县政府作出具体行政行为后该厂知道的具体时间，故不能适用三个月或者2年的起诉期限，县政府和画贵生辩称该厂起诉已超法定期限的主张，不予采信。三、画贵生辩称被诉具体行政行为应适用复议前置程序不能直接起诉，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地……等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（2003年2月25日法释（2003）5号）“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；”最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（（2005）行他字第4号）“最高人民法院法释（2003）5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”本案安阳市迪美齿科材料厂起诉的土地行政登记属初始登记，因此本案不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，故画贵生此项主张依法不能成立。四、根据《土地登记办法》第九条第一款规定“申请人申请土地登记，应当根据不同登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第二十七条规定“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”本案中，滑县人民政府颁发的滑国用（新2011）第81号《国有土地使用证》依据的2011年5月19日滑县新区管委会规划科情况说明以及画贵生签订的滑县新区开发及建设项目协议书不能作为土地权属来源证明材料和国有建设用地使用权出让合同，且县政府土地登记所依据的土地出让金缴款票据与土地证记载的使用权人名称不一致，故滑县人民政府的土地行政登记行为属主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：撤销滑县人民政府于2011年5月23日给画贵生颁发滑国用（新2011）第81号《国有土地使用证》的土地行政登记。案件受理费50元，由滑县人民政府负担。 滑县人民政府上诉称：一、安阳市迪美齿科材料厂不具备原告主体资格。该厂与本案土地登记行为不具有法律上的利害关系，与县政府签订项目土地出让合同的是画贵生，将本宗地登记在画贵生名下没有什么不当。该厂对本案所涉土地不享有土地使用权或者其他实体权利。二、迪美齿科材料厂的起诉请求超过法定起诉期间。2013年11月7日该厂向县政府提交《关于为安阳市迪美齿科材料厂发放土地证的申请书》，该厂最迟应在2013年11月份就知道2011年5月23日给画贵生颁发了土地证。该厂2014年5月22日提起诉讼距应当知道该登记颁证已经超过六个月之久。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，该厂起诉已经超过三个月的起诉期限。三、该厂的诉讼请求属于法定的复议前置事项。根据《行政复议法》第三十条规定，该厂起诉要求撤销县政府为画贵生颁发的《国有土地使用证》，应当先申请行政复议，不能直接起诉。四、本案登记的土地权属来源清楚。画贵生2011年2月9日与滑县新区管委会签订《项目土地出让合同》即取得了本案出让国有土地的使用权。县政府根据画贵生的申请以及《项目土地出让合同》、新区管委会的《情况说明》、土地出让金缴纳手续，通过地籍调查、审批，为画贵生颁发了土地证。画贵生持有的土地证是依照法律规定的条件和程序取得的。一审判决认为上述《项目土地出让合同》、管委会的《情况说明》不能作为土地权属来源证明不当。虽土地出让金票据上的名称与土地证书所记载的使用权人名称不同，但县政府认为土地使用权的权属主要来源于出让合同而不是缴费行为。滑县新区管委会与画贵生签订的《滑县新区开发及建设项目协议书》实际就是国有建设用地使用权出让合同。不能只看协议书名字，而应看其内容。该协议书及《情况说明》完全能够作为土地权属来源证明。一审判决认定事实不清，适用法律不当。所以上诉请求撤销一审判决，依法改判驳回安阳市迪美齿科材料厂的诉讼请求或者发回重审。 画贵生上诉称：一、安阳市迪美齿科材料厂不具有本案原告主体资格，该案土地登记颁证行为与该厂无法律上的利害关系。该厂原住所地是农科路168号，并不是本案争议地，是画贵生办证后，该厂才搬到现在的争议地。画文会与画贵生系父子关系，是画贵生个人买的，虽交土地出让金是以材料厂名义开的票，但合同是画贵生本人签的。二、该厂的诉讼请求属于法定的复议前置事项。根据《行政复议法》第三十条规定，该厂起诉要求撤销县政府为画贵生颁发的《国有土地使用证》，应当先申请行政复议，不能直接起诉。三、该厂起诉已超法定三个月的起诉期限，本案是登记发证行为，不适用20年的不动产争议的起诉期限。四、本案登记的土地权属来源清楚。被诉具体行政行为系被告滑县人民政府根据当事人申请依照法律规定的条件和程序作出的，该国有土地使用证合法有效，应予维持。一审判决认定事实不清、证据不足，适用法律不当。所以上诉请求撤销一审判决，依法改判驳回安阳市迪美齿科材料厂的诉讼请求。 安阳市迪美齿科材料厂辩称：我厂系本案争议土地的实际使用人和土地出让金的缴款人，与被诉具体行政行为具有法律上的直接利害关系，所以具备本案诉讼主体资格。我厂起诉并未超过起诉期限，滑县人民政府作为被告认为我厂超过起诉期限负有举证责任但并未提供相关证据支持。我厂起诉请求撤销滑县人民政府为画贵生颁发的《国有土地使用证》属于土地登记行为，不属于复议前置程序。滑县人民政府颁证土地权属来源不明，虽然画贵生与滑县新区管委会签订有项目合同书，但土地出让金系我厂缴纳，签订合同书系我厂授权画贵生作出的职务行为，滑县人民政府为画贵生颁发《国有土地使用证》事实不清，应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决正确，请求驳回二上诉人的上诉，维持原判。 各方当事人在一审时提交的证据材料均随一审卷宗移送本院审查。 经审理查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：一、滑县人民政府及画贵生认为安阳市迪美齿科材料厂不具备原告主体资格的理由均不能成立。从2011年1月5日、25日缴纳土地出让金的票据及该厂实际使用土地情况看，缴纳出让金票据载明缴款人是该材料厂且时间在前，滑县新区管委会与画贵生签订开发及建设项目协议书在后，该材料厂与本案所诉的滑县人民政府为画贵生颁发的《国有土地使用证》之间存在法律上的利害关系，该厂具备本案原告诉讼主体资格。二、滑县人民政府及画贵生认为安阳市迪美齿科材料厂起诉超过法定起诉期限的理由均不能成立。县政府不能证明为画贵生颁发《国有土地使用证》时该厂知道登记行为内容和救济途径（包括诉权和行政复议的权利），根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定，该材料厂起诉并未超过法定起诉期限。三、该材料厂起诉要求撤销滑县人民政府为画贵生颁发的《国有土地使用证》不属于行政复议前置程序。滑县人民政府及画贵生认为应当先行复议的理由不能成立。四、滑县人民政府为画贵生申请土地登记颁发土地证认定事实不清，证据不足，土地权属来源不清，一审判决认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，判决撤销该登记行为并无不当。滑县人民政府、画贵生要求撤销一审判决、改判驳回安阳市迪美齿科材料厂诉讼请求的理由不足，二上诉人的上诉请求，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人滑县人民政府、画贵生各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 崔永清 审判员 袁武明 审判员 蔡 梅 二〇一四年十一月十三日 书记员 张艳娇 |
