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2008-6-3 "小钱买来大平安" 金平县以奖代补司法调解模式调查 "以前调处矛盾纠纷，政府发一张奖状；现在调处矛盾纠纷，政府又发奖状又给钱。"在金平县的金河镇，老调解员钱政富对记者说。 不管是在勐拉村，还是金河镇；不管是被调解过的村民，还是村里的人民调解员......都在感受着金平县推行的"以奖代补"司法调解政策带来的种种好处。 金平，原是个麻烦不断的边境县 金平是集边疆、山区、多民族、原战区、贫困五位一体的国家重点扶贫开发县。说"边疆"，金平边境线长502公里，居云南省第二位，在502公里的国境线上，分布着金水河国家级口岸、地西北、热水塘两个边民互市点及66条跨境通道；说"山区"，山区面积占全县国土面积的99.72%，全县95%以上的群众居住在崇山峻岭之中；说"民族"，居住着苗、瑶、傣、哈尼、彝、汉、壮、拉祜族等8种民族和一种尚未确定族称的"莽人"，少数民族占全县总人口的86%，是红河州世居民族最多、云南世居民族较多的县，也是全省跨境民族最多的县；说"原战区"，50年代援越抗法支持奠边府战役、60年代援越抗美、直到80年代自卫反击战，金平40余年里长期支前，直到90年代初才进入正常的恢复重建。说"贫困"， 2001年被列为国家扶贫开发重点县，金平现有农村绝对贫困人口6.4万人，温饱不稳定人口7.8万人，是红河州贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深的县。 随着近年来农业农村经济结构的战略性调整，各类矛盾凸显，各种纠纷日趋多样化。刑事案件、民间纠纷、土地、矿藏、山林、水利纠纷、群体性上访事件等呈显上升趋势，严重威胁着该县社会政治稳定。 打开卷中，记者看到了近年来发生在金平这块土地上的许多群体性事件：2004年，该县在推进竹产业工作中,发生了群众围攻工作人员的"8.11"事件,部份工作人员被殴打致伤；2005年，该县在禁止港田车在城区运行工作中，部份车主多次到县委、政府上访，堵塞交通和县委、政府大门,影响正常办公；2006年4月，该县的勐桥乡异地开发区移民200余人到县委、政府上访；2007年8月，该县在推进农村低保工作中，金河镇发生了永平村委会、枯岔河村委会部份群众打砸村委会办公楼事件。 "每年县里仅拨付解决社会矛盾纠纷、处理突发事件等经费近200万元，有的乡镇书记、镇长的主要精力都集中在处理社会矛盾上，严重制约了经济社会的稳步健康发展。"县里一位领导直言不讳。 金平的事情咋办？由县委政法委牵头，由县法院、司法局等多家单位共同组成的专题调研组深入到乡镇、村委会、村民小组进行调研。 几个月之后，一份详实的调研报告送交到金平县委、政府主要领导面前。调研报告把范围锁定在基层人民调解工作上，报告明确指出，长期以来，人民调解这支队伍扎根基层，甘于奉献，预防和化解了大量矛盾纠纷，为该县的经济发展大局作出了积极贡献。但是，由于受经济和社会各方面条件的制约，人民调解工作还面临着不少困难和问题，其中队伍整体素质低、经费没有保障、积极性和责任感不强，形成一般纠纷懒得调处，疑难纠纷不敢调处、不愿调处，发生纠纷采取应付了事，能口头调处就调处一下，口头调处不了的，就往上级推，结果经常发生越级上访、群体上访、群众围堵县、乡（镇）党政机关办公大楼、群体性突发事件等情况。一份统计表明，2004年至2006年底这3年间，全县曾有309件民间纠纷未能成功调解。 花了小钱"买"平安 找到问题的关键后，金平县委、政府决定从"第一道防线"下手，重点抓好司法所基础设施建设，人民调解员的队伍建设、经费保障、业务指导经费等工作，抓牢筑实司法行政基层基础，真正发挥好人民调解工作在矛盾纠纷排查调处中的主渠道作用和维护基层社会稳定中的第一道防线作用。 为此金平县出台两个文件：一个是《关于进一步加强综治维稳基层基础规范化建设的意见》（简称95号文件）；另一个是《金平县关于审核认定调解纠纷件数等相关事宜暂行规定》（简称106号文件）。106号文件明确规定：乡、村（社区）调解组织调解成功一起矛盾纠纷奖励200元，调解成功一起重大社会矛盾纠纷奖励500元。所需资金由县级财政拨付，采取按季度审核兑现，即在第二季度首月15日前。106号文也就是金平县首创的人民调解工作"以奖代补"的司法调解政策。106号文件于2007年9月正式推行。 "''以奖代补''政策，说直接一点就是花钱买平安。"那么金平县是如何花钱"买"平安呢？金平县委常委、政法委书记李国民作如下介绍： 一是"花钱建所"。金平县委、政府高度重视基层司法所建设，在省、州司法所配套资金暂不到位的情况下，每所拨付5万元的县级配套资金，除外还无偿划拨建设用地,按时完成了该县4个基层司法所办公用房的建设任务。 二是"花钱培训"。该县财政专门安排培训经费6.5万元，由县委政法委牵头, 从法院、司法局等部门抽调人员组成工作组，分别深入各乡镇，集中对全县乡、村、组三级调委会2000余名调解员进行了业务培训。 三是"花钱奖励"。金平县委、政府已将"以奖代补"和人民调解工作业务指导费每年按30万元的标准列入财政预算,并拔付到位。同时召开了金平有史以来规模最大的人民调解工作暨表彰会议,表彰了21个先进集体、50名先进个人，并兑现了2007年9月至12月份的计件奖金229件4.58万元，兑现了今年1月至3月份计件奖金349件6.98万元，极大的鼓舞了全县广大人民调解员工作积极性。 除外，为保障"以奖代补"政策的顺利实施，该县的职能部门也配套出台了政策：县公安局每年安排各基层派出所5000元专项工作经费，主要用于矛盾纠纷排查；县法院对民商事案件、刑事附带民事案件，如案件达成调解而且案结事了的每件奖30元；县司法局按照地理位置，以及就近、便利、互补的原则，将13个基层司法所划分为6个片区,实行了重大社会矛盾纠纷分片包干负责制,片区内每成功调解一起重大社会矛盾纠纷一次性奖励500元，奖金直接兑给调解员。各乡镇也结合本地实际，积极创新完善工作措施，使人民调解工作基本步入了规范化、制度化管理轨道。通过上述措施的完善补充，金平县构建了人民调解工作的大格局。 在金平县构建人民调解工作的大格局中，还有一项制度让金平百姓称道。5月12日，金平县分别在县维稳办、县法院、县司法局开通了3部"调解热线"，与此同时，全县13个乡镇都分别开通了"调解热线"，由具有丰富法律工作经验的法官和政法干部在"调解热线"中负责受理投诉和提供法律专门服务。 "调解热线"开通以来，收效良好，百姓称赞："热线连民心，干群心贴心。" "以奖代补"政策 "四两拨千斤" 金平县推行"以奖代补"政策的初衷是为党委政府分忧、为信访分流、为公安减压、为法院减负、为群众解愁。该政策推行半年来，成效如何？花钱是否"买"到平安了，"以奖代补"真能"四两拨千斤"吗？ "以前县财政每年拨付给村组两级的补贴以及处理突发事件的专项经费就达200多万元，平均每月支付20多万。而自去年9月至今年3月，县财政只支付了9.06万元，平均每月投入仅达1.29万元。"金平县委副书记姚晓锁算着政府的财政账，仅这一项，政府就节约财政资金100多万元。此外，姚副书记还列举了很多方面的间接收益，比如调解矿山、水利等纠纷，化解对峙，赢得生产时间，企业早收益，政府也早有税收。 据金平县委常委、政法委书记李国民介绍，"以奖代补"政策推行以来，大量民间纠纷、社会矛盾纠纷得到有效化解，全县社会治安进一步好转，刑事发案、治安案件稳中有降，人民群众安全感不断增强。据统计，该县今年1至4月以来有90%以上的矛盾纠纷在村一级就得到及时化解。据统计，自去年9月以来，各基层调解员成功制止群众性械斗、群体性上访12件986人。 采访中，记者得知这样一个案例：今年1月份，一个体采金老板因采金损坏了该县勐拉乡顶岗村民小组1500多亩田地的水源，引起了该村400多名群众与个体采金老板之间的赔偿纠纷。当时，双方各持己见，达不成协议，400多名群众就手持木棍、长刀准备打采金老板，而老板这方也发动了几十名工人与群众对抗，双方互不相让，一触即发。所幸的事，司法所、村调委会、村调解小组工作人员及时赶到，进行了认真的调解并得以言和，避免了流血事件的发生。 "''以奖代补''政策出台以前，矛盾纠纷到村调解小组，村调解小组应付一下，能调则调，不能调就往村调委会推，村调委会也一样，能调则调，不能调就写上''经调解无法达成协议''，矛盾纠纷就大量汇集到乡镇司法所。现在情况不同了，有了激励机制，村组调解员就会千方百计想办法去调解。司法所只要做好三件事：选人（选好人民调解员）、培训（培训好人民调解员）、联席会议（召开纠纷涉及部门的联席会议）。"金平县金河镇司法所所长盘文刚感受着"以奖代补"政策带来的变化。 "以奖代补"政策推行后，对于调解员马武来说，最直接的收益就是成功调解7件纠纷得来的1400元奖金。1400元对于金平县大多数百姓家庭而言，这是他们一年的家庭收入。 成效远不止这些，金平县"以奖代补"这项司法调解政策越来越受到肯定和关注。红河州司法局长向劲涛向媒体透露，目前，红河州的河口县、泸西县、开远市也在推行金平县的做法。 "以奖代补"带来的启示 有评价说，金平县委政府"以奖代补"激励模式的实施，是司法调解政策的一个大胆偿试，为有效解决人民调解的工作经费保障摸索出了一条新路子，体现了政府公共财政理应为社会管理和公共服务内容之一的人民调解工作"埋单"的理念和要求，是人民调解工作在不改变自治性质、运行方式和坚持不向当事人收取费用的前提下，能有效运行的一种新的发展模式。 "以奖代补"政策的推行，给金平百姓带来了什么？ 记者在广街村委会采访，村民王明仙感激地说："我们不花一分钱，调委会主任钱选光就把我们两家的土地纠纷调解了，要是上法院，来回的路费就要多少。"调解不收费，对于经历纠纷被调解的金平县人民来说，是真正的收益者。金平县农村分散，而且基层没有法庭，加之交通不便，许多村民到县城打官司十分不便。再者，走诉讼程序，不是一天两天能解决的事，人民群众要搞生产，没有更多的时间和精力投入。 有一项统计表明，"以奖代补"政策推行以来，调解协议书的执行率高达98%。案结事了，调解不是一纸空文。与法院遥遥无期执行难的案件相比，调解执行不会让人民群众等得身心疲惫。 记者走访了经人民调解员调解过的几起纠纷，调解后都少有结愁的情况。调解员钱选光告诉记者，经他调解的几起纠纷，都出现过相同的情况：调解后，双方当事人都要争着拖去喝酒，被拒绝后几天，双方当事人就共同约请喝酒。 一顿饭，几碗白酒。这既是对调解员的一种酬劳，同时也可以视为矛盾最终得到解决的一种仪式。当民间"一朝官司一世愁"被人民调解有效化解之后，乡村社区传统的生活秩序也将得到更好的保护。 "花小钱买大平安"，金平县推行的"以奖代补"政策也遭到人质疑，有人质疑金平县的基层人民调解员是在经济利益的驱使下才有所为。其实不然，记者在该县的勐拉乡新勐村调委会调查，该调委会在今年调处12起案件中，只上报2件得奖。用调解员彭玉金的话说，"许多矛盾纠纷，能劝说做通工作的，还记录上报干什么。"采访中，记者听到调解员说得最多的一句话："政府给我们奖励，是对我们调解工作的认可，是真心惦记着我们的辛苦。"
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