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2004-6-10 9:54:06 ２月１８日，中共中央正式颁布《党内监督条例》，首次以法规的形式确立党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。“一把手成为党内监督重点”，一时间，媒体纷纷报道，各界关注备至。一把手为何会成为党内监督重点？因为一把手已经成为腐败的重灾区。一把手为何会成为腐败的重灾区？因为一把手容易患上“一把手综合征”。
一、“一把手综合征”的极致是腐败
一把手，指各级党委、政府及其他部门的领导班子中居于首位的负责人（通常也包含国有企事业单位的主要负责人）。所谓“一把手综合征”，指的是官员担任一把手以后因权力失去有效制约监督而出现的独断专行的综合症状。
“一把手综合征”的发病机理是一个慢慢侵蚀、日积月累而病入膏肓的渐进过程：由担任一把手而开始染上“一把手综合征”；由染上“一把手综合征”不知医治而致违纪违法最终堕落为腐败分子；由一把手腐败案被揭露给当地或该部门带来“地震”，从而引发严重的政治、经济和社会危机——这就是近几年来多起触目惊心的腐败案件的发生发展规律。成克杰案件、李嘉廷案件、王怀忠案件、田凤山案件如此，辽宁慕马案、贵州交通厅原厅长卢万里案、吉林省靖宇县原县委书记李铁成案，等等，也莫不如此；资料显示，１９９２年至２００２年前后两个五年，全国处分县处级、厅局级、省部级领导干部数明显增多，前后分别增加了４２．９％、４４．８％和２５．６％。据河南省检察机关的一个专项调查，１９９３年到２００３年，河南省检察机关共立案查处“一把手”职务犯罪案件４１２３件，约占同期该省立案查处的贪污贿赂案件总数的１２％，无论从发案的绝对数量还是从当年查处职务犯罪案件总量中所占比例来看，“一把手”职务犯罪案件发案率都有逐年上升的趋势。广州市纪检监察机关从１９９８年至２００３年，共查办涉嫌违纪违法的局级干部９９人，其中党政“一把手”３８人，比例更高达３８％。
二、“临床”症状表现为独断专行
应当说，在未提拔之前，绝大多数一把手的为人为官都是比较谨慎的，他们之所以能当上一把手，主要靠的是自己的能力、水平和工作实绩。但是，到了一把手这个岗位以后，权力大了，地位升了，环境变了，如果其为人为官的准则也相应发生改变，那么患上“一把手综合征”是轻而易举的事情。更有少数一把手，不善于自我调控，对手中的权力持放任态度，终至于蜕化变质，沦落为党和人民的罪人。
“一把手综合征”的最基本症状是独断专行，大体可以用“决策一言堂，用人一句话，花钱一枝笔”来概括。
决策一言堂。一把手在领导班子内部有着举足轻重的地位，许多重大事情往往由几个书记开个碰头会就基本上定了，再在常委会上通过一下走个形式，实际上是一把手说了算。此时，如果一把手个人素质存在问题，又不注意廉洁奉公，那么就很容易出现腐败问题。以受贿罪、巨额财产来源不明罪被判处死缓的沈阳市原市长慕绥新自称是“党内个体户”，市委常委会他说来就来，说走就走。政府年度计划、财政收支情况、城建计划等，他不在市委常委会上作详细报告，工作部署模糊不清。重大项目以及大块土地批租，都由他个人自作主张，土地出让金说免就免。
用人一句话。尽管领导干部的任用提拔有一整套严密的程序和制度，但是，这套程序和制度得以正常和正确运转的前提是一把手必须自觉执行制度。否则，一旦一把手在用人上动了歪念头，再美好的制度也会变成摆设。王怀忠任阜阳市委书记期间，违反党员领导干部选拔任用的有关规定，经常把主管人事工作的书记和组织部长找来，当场口述干部任命名单，并安排作为组织部意见提供给书记办公会。１９９８年１２月，王怀忠一次提出７５名干部的任命意见，让组织部长作为组织部的意见向书记办公会汇报，对有不同意见或考察明显不合格的干部，仍强行安排。阜阳市原来两个干部因和王怀忠个人关系密切，王力排众议，安排他们任副市长，后来两人均因受贿被立案查处。
花钱一枝笔。“一枝笔”，本是一种财务管理制度，是单位的一个首长对其财务收支状况负责的制度。它规定，在一个单位内，财物的支出和收入只有一位负责人有权签收、签付，除他以外，任何人都没有权力。应当说，财物“一枝笔”制度对增收节支、明晰权利以及增强领导人责任心有积极作用。但是，当“一枝笔”的财权完全集中到“一把手”身上时，其弊端就显而易见。因犯贪污罪、挪用公款罪、受贿罪、行贿罪而被依法判处死刑的沈阳客运集团原总经理夏任凡在其认罪书中供述说，他当企业“一把手”近２０年，长期以来都是个人说了算。他执政时，客运集团近十年时间没有开过一次党员民主生活会。他提议的事，班子讨论只是走个形式，一些组织程序和规章制度都是有名无实的空架子。客运集团在德国投资近５００万元经营酒店，他一人定夺；朋友做生意，他大笔一挥，少则几十万、多则数百万地“慷慨”“借出”。
三、病灶在于权力过分集中而监督不力
一把手为什么容易患上综合征并走上腐败的不归路？除了一般的历史因素（如封建专制主义的影响）、教育因素、管理因素等等腐败产生的共同背景和因素外，关键在于一把手的权力过分集中。
毋庸讳言，现行的领导体制本身确实存在着使权力向一把手手中集中的趋向。在目前我们党依法执政尚处于探索的阶段，强调加强党的领导往往促使一些地方的党委书记不断强化个人的权力。强调行政首长负责制，则促使一些地方的行政首长竭力增加个人权力，各个部门在自上而下布置工作时，强调党政一把手亲自抓和负总责的领导方式，迫使党政一把手事无巨细必须亲自过问，由此导致决策权的高度集中，集体领导和个人分工负责的原则无形中受到削弱。一个单位的权力一旦集中在“一把手”手中，而“一把手”个人品质不高或道德滑坡，就容易出问题，甚至出大问题。
权力过分集中而又监督乏力，是促使一把手综合征向一把手腐败转化的关键因素。贵州省交通厅原厅长卢万里在贵州公路建设中疯狂敛财，６年间贪污受贿６０００多万元，交通系统１０余名干部相继落马，涉案违纪违法金额上亿元，创下贵州经济案之最。一些干部职工在分析和反思这一案件时认为，卢万里堕落的一个最主要的原因是对“一把手”监督的严重缺失，使卢万里得以大权独揽，以权谋私，让各种规章制度形同虚设，从而方便地大肆侵吞国家资产。云南省原省长李嘉廷以巨额受贿罪被判刑入狱后痛心疾首地说：“要是当初有人敢于监督、自己又乐于接受监督，该有多好！”
对一把手监督难是个普遍性的问题。贵州省纪委驻省交通厅纪检组组长、交通厅党组成员龚仕金在反思卢万里大案时就指出，卢万里案件的教训在于：上级监督下级——太远；下级监督上级——太难；同级监督同级——太软；法纪监督——太晚。这是很有道理的。
上级监督太远。上级的监督实际上处于鞭长莫及的状态，而且上级实施监督的职能部门负责人因为和下级的“一把手”处于平级的地位，如果没有高度的责任心和敢于得罪权贵的勇气，所谓的监督也只是流于形式。河北省政府原办公厅秘书、河北省国税局原局长李真因受贿、贪污罪在接受记者采访时就这么自白：“那时感觉党纪和法律离我太远。我做秘书时，虽说有人管，但没人能监督。我出任河北省国税局局长后，由于这是个垂直系统，总部在北京，离我太远，要管我很难，而地方包括本单位就没人能管我，有时只好拿批评与自我批评，算做是对自己的监督。”
下级监督太难。，“一把手”在本地本单位至高无上的地位，事实上可以一人说了算，一手遮天也是轻而易举，这就使民主集中制和下级的监督徒有虚名。更由于决策、执行过程缺乏公开和透明度，下级对上级的工作缺乏了解，想监督也有相当难度。即便有人敢于监督，由于监督体制不畅，监督者的日子也常常不好过。如媒体披露的河北省人大常委会原主任程维高利用职权对如实举报其问题的郭光允进行打击报复就是极其典型的例子。郭光允从１９９５年开始举报程维高的问题，此后他历经坎坷，被开除党籍，蒙受了两年劳教之灾。在经过上百次的上访，程维高的问题才被揭露。
同级监督太软。受现有体制的束缚，一些纪检机关不仅不能认真履行“对同级党委”“实行党章规定范围内的监督”的职责，有的对同级党委“成员”的监督权以及向上的反映权、建议权、报告权也不敢、不愿行使。至于领导班子内部的同级监督，更由于一把手在人财物上的绝对权威以及在与上级沟通上的绝对优势，使民主生活会、党委会等本可以充分发扬民主和批评与自我批评武器的场合，变成了“一团和气”。纵使少数班子成员提出了不同意见，如果一把手个人素质较差，也会被当做耳旁风。湖南省常德市原纪委书记彭晋镛对市纪委收取的１３０万元清房罚款，尽管政策明文规定要如实上缴财政，有的副书记也在市纪委书记办公会上提出过此事，但彭一意孤行硬将所收罚没款留在纪委作“备用金”，结果变成了他个人随意支取的“小金库”。
法纪监督太晚。等到司法机关的监督介入时，“一把手综合征”往往已经病入膏肓，发展成了“一把手腐败”，到了无可挽救的地步。
四、后果严重危害甚大
当“一把手综合征”发展为“一把手腐败”时，其后果和危害是其他类型的腐败所无法比拟、望尘莫及的。
首先，会出现大面积腐败，引发严重政治危机。一把手大权独揽，常常使集体领导原则和各种监督机制流于形式。为了便于以权谋私，一些一把手往往在加强领导的名义下，将决策权、执行权和监督权集于一身，从而使各种监督机制难于发挥应有的作用。他们还肆意破坏集体领导的体制，在领导班子内部动辄对持不同意见者采取压制排挤和打击报复，以此来排除异己，加强自己的权力。这样做的结果，使一把手在本地区本部门凌驾于组织之上。日积月累，在一把手腐败的带动下，其属下的一大批干部也会相互仿效，走上腐败道路。于是，一旦东窗事发，会出现政治地震，引发社会动荡。在沈阳“慕马大案”中，涉及“一把手”的案件占７０％，市政府及相关单位中１６名“一把手”落马；湖北襄樊市领导干部腐败案中，涉及该市相关单位和县市“一把手”有３０多人；吉林省白山市政协原副主席李铁成在担任县委“一把手”期间，县里的科、局级干部无一不向他行贿。
其次，经济损失巨大，严重影响发展。患上“综合征”的一把手往往倾向于重大决策由个人拍板，从而使那些旨在保证决策科学化和民主化的程序流于形式。将重大问题决策权集中到个人手里，无疑为一把手从事腐败提供了便利。在具体决策过程中，为了贪图个人和小团体的利益，那些腐败的官员在决策过程中往往将正常程序弃之不用，实行“暗箱作业”和由领导个人拍板定夺等做法，从而给国家和人民造成严重的损失。安徽省原副省长王怀忠在担任阜阳行署专员、地委书记期间，曾兴建了一系列的“政绩工程”，使政府财政负债２０个亿，透支阜阳未来至少１０年的财政。
最后，毒化社会风气，影响政权稳定。腐败的一把手往往习惯于用高压手段来推行自己的决策，工作方法简单生硬，对下属采用强迫命令的做法，以权势压人。长此以往，党的有关领导艺术和工作方法的要求和规定就被破坏殆尽，社会气氛极不正常，干群关系趋于紧张，从而成为影响政治稳定的一个严重问题。阜阳市纪委的同志总结说，王怀忠在阜阳当政数年，乱纪无纲，随心所欲，指鹿为马，是非颠倒，把人的思想搞乱了，风气搞坏了，经济搞垮了，人心搞散了，形象搞坏了。有能力、说真话的人受排挤，拍马逢迎、满嘴假话、大话的庸碌之辈重用，阜阳人一度普遍缺乏信心，甚至发出“阜阳没有共产党”的感慨。
五、防治要害为制度设计
既然“一把手综合征”主要是由于权力过分集中又缺乏有效监督制约所致，那么，在治理和预防上也必须对症下药，在制度设计上建立起一套充分发扬民主、便于制约监督的机制。我们看到，新颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》十分注重制度设计，以制度创新来弥补制度缺陷，可谓是医治“一把手综合征”的特效药。
第一，明确监督重点。针对一把手易发、多发综合征并走向腐败的现状，条例明确将一把手作为党内监督的重点对象，规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”
第二，充分发扬民主，以分权制衡。民主是腐败的天敌。鉴于“一把手综合征”的主要表现是独断专行，条例以发展党内民主作为治理的最主要手段，重视在党内建立一个健康、规范的权力运行机制。比如，条例对集体领导和分工负责进行了明确规定，意在保障和发扬党内民主，防止个人专断。针对过去有的地方和部门民主生活会质量不高的情况，条例专门单列“民主生活会”一节，明确要求：民主生活会情况和整改措施要及时在一定范围通报；党员有权了解本人所提意见和建议的处理结果；上级党组织认为下级领导班子民主生活会不符合规定要求，可以责令重新召开等。为避免以前经常出现的决策一言堂、用人一句话、花钱一枝笔，条例明确规定，凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定。如干部任用方面，近年查处的一些大案要案中，任用亲信、拉帮结伙的现象较为突出。条例为此规定，党的各级领导班子讨论干部任免事项，应当如实记录推荐、考察、酝酿、讨论决定的情况；领导班子成员个人向党组织推荐领导干部人选，必须负责地写出推荐材料并署名。这样的规定，操作性、针对性均很强。
第三，增加透明度，以方便监督。阳光是最好的防腐剂。只有享受充分的知情权，才能更好地行使参与权、选择权和决定权。条例专列一节规定重要情况通报和报告制度，以最大限度地满足各级党组织和党员的知情权。
在上情下达方面，条例规定，中央委员会作出的决议、决定和中央政治局会议的内容，根据需要以适当方式在一定范围通报或向全党通报。地方各级党的委员会全体会议作出的决议、决定，一般应当向下属党组织和党员通报，根据实际情况，以适当方式向社会公开。各级党委、纪委在同级党的代表大会闭会期间，根据需要将有关决策、重要情况向本次党的代表大会代表通报。
在下情上达方面，条例也提出了严格要求，即下级党组织对于事关全局和社会稳定的重要情况以及重大问题，应当按照规定时限和程序向上级党组织报告或请示。对隐瞒不报、不如实报告、干扰和阻挠如实报告或不按时报告、请示的，追究有关负责人的责任。
条例还对述职述廉制度作了明确规定，要求中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，中央纪委常委会向中央纪委全体会议报告工作。其余各级党组织照此类推。
第四，明确职责和程序，使党内监督变为刚性监督。为了避免此前上级监督太远、下级监督太难、同级监督太软等问题重现，条例对许多疑点、难点等关节作了操作性极强的规定。
在上级监督中，除上级部门的一般监督外，条例还要求中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督。
在同级监督中，明确规定各级纪委是党内监督的专门机关，可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。规定各级党委委员、纪委委员有权对党委全体会议、纪委全体会议的决议、决定执行中存在的问题提出询问和质询。条例还确立了“罢免或撤换要求及处理制度”，规定地方党委委员、纪委委员可以要求罢免或撤换不称职干部。
在下级监督中，规定中央委员、中纪委委员对中央政治局委员、常委和中央纪委常委的意见，署真实姓名以书面形式或其他形式向中央政治局常委会或中央纪委常委会反映。对委员署真实姓名反映的问题，有关部门或人员不得扣压，有关党组织应当及时研究、处理并以适当方式答复。为了避免现实中一些举报人被打击报复的情况，鼓励其参与监督的积极性，条例对如何保护举报人的权利、如何进行调查处理等都作了具体规定。
第五，不固步自封，重视加强党外监督。条例在对加强党内监督作出一系列制度设计的同时，特别就“舆论监督”单列一节，提出了明确要求：一是要重视和支持舆论监督；二是要自觉和主动地听取来自新闻媒体的意见；三是要根据舆论监督的要求，推动和改进各项工作。在党内法规这个层面上，专门就舆论监督问题作出规定，这在我们党的历史上还是第一次。
最后，也是最重要的，条例将制度建设放到前所未有的高度，以改变过去监督因人而异、因领导人更迭而更迭的状况。没有以制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。条例不仅以制度的形式规定了监督的对象、内容、重点，而且以界定党内不同层次的组织、机构、人员监督职责的形式，进一步规范了党内的权力关系，确认了党的各级委员会、纪律检查委员会、党员以及党的各级代表大会代表在监督方面的职责、责任和权利，即所拥有的权力。尤其是，《监督条例》从十个方面详细地制定或规范了党内监督的各项制度，使我们的党内监督形成为一个比较完整的体系，使党内监督以及深层次的党内权力关系走上了一个更加规范的道路。
药到能否病除，关键在于落实。可以相信，只要深刻理解和体会条例精神，将每一条落到实处，那么，长期困扰我们的“一把手综合征”就能得到根本治理，“一把手腐败”现象就能得到有效的遏制。（本文由《方圆》杂志提供／吴 逸） 中国网
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