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与一般的政府间国际组织不同，欧盟被认为是一个超国家的经济、政治共同体。随着经济加速融合和人口自由流动，加强跨国刑事司法协调与合作，共同打击跨国犯罪，成为欧盟致力于推进的一项重要工作。自1992年《马斯赫里赫特条约》订立以来，尤其是2009年《里斯本条约》订立之后，欧盟内部的刑事司法合作大大加强，在世界范围内形成了一套比较特别的跨国刑事司法合作机制。本文将从整体上介绍一下欧盟的刑事司法合作机制以及检察官在其中扮演的角色。 欧盟刑事司法合作的法律框架 对欧盟的刑事司法合作机制的考察离不开对其法律运作机制的理解。按照《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运行条约》，与欧盟在货币、关税、竞争法等领域享有的排他的规则制定权不同，刑事司法领域属于欧盟与成员国共享权力的领域。按照授权、辅助性和比例原则，在具有跨境因素的刑事司法合作领域，欧盟和成员国需要共同推动相关目标的实现。欧盟法律体系的运作大致可以划分为三个层面：具有“宪法”意义的《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运行条约》；欧盟法律，包括条例（regulation）、指令（directive）、决定（decision）、建议（recommendation）和意见（opinion）等；成员国国内法，主要指各成员国基于转化、吸收和融合而落实欧盟法的规范。欧盟刑事司法合作的法律框架也大致包括这三个层面。 《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运行条约》对刑事司法领域合作的原则、内容、方式、机构等作了明确规定，具体可以参见《欧洲联盟运行条约》第五部分“自由、安全与司法领域”的第四章。在欧盟法律层面，欧盟近年来在刑事司法合作领域颁布了大量法律，主要包括2000年的《刑事决定相互承认的措施方案》、2002年的《欧洲统一逮捕令的框架决定》、2003年的《冻结财产或证据命令的框架决定》、2005年的《相互承认财产罚的框架决定》、2006年的《相互承认并执行没收命令的框架决定》、2008年的《欧洲统一证据令框架决定》、2011年的《欧洲保护令的指令》以及2014年的《欧洲刑事侦查令的指令》等。成员国国内法层面，主要转化和融合欧盟规定的法律。例如为了落实《欧洲统一逮捕令的框架决定》，英国2003年颁布了新的《引渡法》，德国先后通过两个《欧洲逮捕令法案》以修改原来的《德国刑事司法协助法》。 欧盟刑事司法合作的法律框架在很大程度上突破了传统的国际刑事司法合作的原则、内容和方式，是介于传统国际法和传统国内法的法律体系。下面以2002年的《欧洲统一逮捕令的框架决定》为例说明这一点。“欧洲统一逮捕令”是指为了实施刑事追诉或执行监禁刑或羁押令，由一个成员国签发的要求另一个成员国逮捕和移交被请求人的司法决定。首先，“欧洲统一逮捕令”是替代传统的国家间引渡机制的法律制度，旨在简化成员国之间的引渡程序，提高引渡效率。例如，在传统的引渡机制下，引渡平均花费1年，“欧洲统一逮捕令”实施后，对于犯罪嫌疑人或罪犯同意被移交的，平均只需要15天；对不同意被移交的，平均需要50天。其实，《欧洲统一逮捕令的框架决定》用“移交”一词代替了传统的“引渡”的表述，就表明了该制度不同于传统国际法规则。其次，“欧洲统一逮捕令”建立在相互信任和相互承认的基本原则之上。相互承认是欧盟刑事司法合作的“基石”，该原则的基本内涵是，一个成员国对另一成员国发布的“司法决定”要信任、认可和接受。最后，在很大程度上，“欧洲统一逮捕令”制度突破了传统的引渡法基本原则，包括政治犯不引渡、本国人不引渡、双重犯罪原则等。例如，《欧洲统一逮捕令的框架决定》第2条规定，最高刑期3年以上的32种犯罪行为不适用双重犯罪原则，其中包括诸如参加犯罪集团、恐怖主义、腐败、洗钱等犯罪行为。 欧盟刑事司法合作的组织框架 欧盟的刑事司法合作领域的组织框架大致可以划分为欧盟和成员国两个层面。在欧盟层面，欧盟的中央机构，包括欧洲议会、欧盟委员会、欧洲理事会、欧盟理事会和欧盟法院对成员国落实和执行欧盟条约和欧盟法律有监督职责，其中欧盟委员会（类似于欧盟的政府）和欧盟法院起到非常关键的作用。按照《欧盟运行条约》第258条和第260条的规定，欧盟委员会如果发现成员国没有遵循欧盟条约和法律，可以在成员国提交说明后向成员国发出意见，如果成员国在指定期限内未遵循欧盟委员会的意见，欧盟委员会可以向欧盟法院提起针对成员国的诉讼。成员国如果败诉，且不执行法院判决，可能面临罚金处罚。同理，成员国之间也可以就对方未遵循欧盟条约和法律向欧盟法院提起诉讼。因此，对于刑事司法合作领域的欧盟法律，是有比较健全的执行监督机制来保障其实施的。 欧盟层面有专门的机构负责协调成员国之间的法律合作，这些机构包括欧洲司法组织、欧洲司法网、欧洲警察办公室、欧洲反欺诈办公室（OLAF），以及正在筹建的欧洲检察官办公室等。目前与刑事司法合作关系最为密切的是欧洲司法组织和欧洲司法网。2002年组建的欧洲司法组织，旨在加强欧盟成员国之间以及欧盟与其他国家之间在侦查、追诉跨国严重犯罪方面的协调与合作。按照欧盟法，该组织由欧盟各成员国指派一名国家代表组成委员会，这些国家代表必须从成员国的检察官、法官和警官中挑选。目前，该委员会27个国家代表中，除奥地利外，其他26个国家任命的代表均为各国的高级别检察官或曾任高级别检察官。此外，欧洲司法组织还设有代理国家代表、国家代表助理和美国、瑞士、挪威等非欧盟成员国派驻的联络司法官，这些人员也多是各国的高级别检察官。欧洲司法网成立早于欧洲司法组织，后来被纳入欧洲司法组织，但又保持独立运行。按照欧盟法，欧洲司法网的运作大致如下：欧盟层面设有欧盟司法网办公室（目前位于欧洲司法组织内部）并由秘书长负责管理，各成员国确立自己负责的刑事司法合作中心局，成员国设立一个或多个联系点，成员国在本国的联系点任命联络官，成员国向欧洲司法网派驻联络官，各成员国之间可以相互派驻联络官，各联络点之间建立安全的通信系统。欧洲司法网旨在实现成员国司法机构之间的直接联系，减少司法协助的壁垒和成本。 在成员国层面，中央局或主管部门设在哪里、联络点如何设置、派驻何种联络司法官、由哪个机构执行司法合作，在很大程度上取决于本国的宪法、法律传统、内部结构、司法职能划分等因素。欧盟成员国众多，各国差异巨大，这也使得负责跨国司法合作的国内组织和程序具有多样性，考验着欧盟层面机制的协调能力。以“欧洲统一逮捕令”为例，从欧洲司法网官方网站系统查询的情况看，各国设置的中心局或主管部门具有多样性。例如德国为州总检察长办公室，英国为国家犯罪局，法国为高等上诉法院，荷兰为检察总署，罗马尼亚、斯洛维尼亚为司法部，等等。而有的国家根据犯罪类型的不同，中央局或主管部门也有所不同，例如在瑞典，腐败犯罪的中央局为国家反腐败局，恐怖主义和国家安全犯罪的中央局则为负责国家安全的公诉办公室。此外，根据刑事司法合作内容的不同，在成员国内接收、执行、发出合作请求的机构都会有所不同。例如在荷兰，如果请求的内容是“欧洲统一逮捕令”，则主管部门为检察总署，如果请求的内容是“执行罚金刑”，则主管部门为中央罚金收缴局（其也受检察总署监督）。成员国不管机构如何设置和分工，都要遵循合宪、合法、对等和便于提高司法合作效率的原则。 欧盟刑事司法合作中的检察官 有效的司法合作依赖于不同机构和人员之间的通力合作，检察官在其中发挥着重要作用。 |
