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张 静
近年来，基层治理效果不佳的问题日益凸显，具体表现为：基层社会情绪日益政治化；网络批评倾向于归因政治；个体事件容易发展为群体事件；法律事件容易发展为针对公共组织的事件。比如我在浙江丽水地区的调研中，听到不少基层干部抱怨，工作压力“正在加大”，群众越来越“难以管理”，干部说话“没有威信”。为什么曾经坚固而深入的社会治理体系陷入困境？成为政治社会学研究面对的挑战性问题。这个经验问题和理论的关联，在于解答政治认同增强或减弱的原因——这种变化源于何种社会因素的影响？ 对此，有学者从经济不平等、社会流动固化、民主制度缺乏、外来意识形态争夺、或者干部行为不当等角度，给出了不同的答案。它们虽然具有启发性，但还是存在一些尚未解答的困惑：为什么在中国，不满不一定来自收入和地位最低的群体？半个多世纪以来，中国政治制度并没有重大改变，但为什么近年以来上访徒增，社会治理失效严重？主流媒体的意识形态宣传并未减弱，但为何对群众“思想争夺”的效力有限？在“坏干部”较多的地方，群众不满程度高或符合逻辑，但为何即使换了“好干部”——他们的行为改变了——也难以扭转基层治理整体上效力下降的态势？ 回应这些困惑问题，需要探索新的解答方向，寻找更为基础性的要素关系，以拓展社会治理研究的视野。我们需要问，经济地位的差异在某种程度上确实会引发政治不满，但为何所有社会都存在类似的社会差别，但却不一定都转化为政治问题？这或许暗示，二者间的关系并非那么直接，一些社会差别转化成政治问题，一些社会差别虽然存在却没有成为政治问题，在社会差别向政治不满的转化中，是否存在着某些基础性因素催化促成了这一转化？我称这些因素具有基础性，在于它的特征：系统（全局）性的，非个人的，非偶然的，非期然（政策目标）的，可解释更大的变异现象，而且符合我们社会的历史事实。 为此，我建议进入中国基层治理的历史中寻找答案，先看相关治理角色、及其责任关系形成的历史来源和特征，再看它与新的社会环境和治理对象的关系。
双重治理结构
1950年代中国的政治变革，推动了一系列的社会重组，包括社会关系、组织关系和治理关系的重组，建立起一套新而独特的“公共与个人”连接系统。这个系统的特点：一是覆盖广阔，基本上覆盖了90%甚至更多的社会成员；二是三级（国家、单位、个人）连接；三是单位责任包干到人，即俗称的“谁家的孩子谁抱走”，绝大部分的社会事务，都由人们所在的单位（城市）或行政村（乡村）处理；四是存在等级、自上而下的资源再分配，等级越高的组织具有越大的资源分配权。 在这种组织关系中，存在两个治理的角色：一是政府，主要职能是政策决定和资源再分配，具体的工作是制定计划，下发指令（文件），审批和调拨资源；二是单位，主要职能是执行政府的指令，按照指示，实施社会治理，并提供公共品，例如教育、就医、住房等。在这个意义上，单位成为政府的延伸机构，它的独特性是代理政府的部分职能。两个角色的分工是，前者发布指令，后者实施社会治理。 这是一种双重治理结构。其中政府的治理对象是单位组织，不是社会受众，可以用间接治理概括，而单位的治理对象则是所属社会受众，可以用直接治理概括。与政府相比，单位的治理职能更多，虽然有些未必是其目标意愿，甚至它未必意识到，但观其日常实践，可以发现，单位实际上承担了分配资源、连接、协调、庇护、应责和代表的职能。 在每一个单位，资源、包括公共品分配直接针对个人；它将单位成员（个体）纳入公共体制（整体）；它协调处理个体间以及个体和群体利益的关系；它庇护所属成员；它必须应责——回应所属需求，负责解决其问题；它不得不代表组织，传输成员诉求，向外争取利益，并通过内部的政策修订，来满足这些利益诉求。 再来看政府，它分配资源，但对组织（单位）不对个人；它有连接作用，确定单位间等级，平衡组织利益；它的协调职能平衡的是单位间关系，处理争诉、仲裁和政策调整；它庇护相关的组织。显然，政府的治理责任比单位要轻，因为所有它的职能都是针对组织而非受众个体，而且还少两样：应责和代表职能。有大量的单位作为代理政府存在，政府没有发展出面对受众的应责和代表的职能。 因此，对于社会治理单位的作用至关重要。表面上看，社会中的公务机构有限，但实际上从事社会治理的“代理机构”遍地存在。由于政府对组织不对个人的工作惯例，单位事实上垄断了个人与国家的连接通道，是二者间的中介，对于普通人而言，有单位才意味着有制度渠道，能“间接”地联系上政府组织。更重要的是，单位通过应责、代表、庇护和协调，在基层社会担任着纠错职能，这一职能的活跃存在，实际上提供了最关键的公共品：平衡利益的基层纠错机制。 而政府高度依赖这个“代理机构”掌握信息、处理问题和治理社会，无需自己亲涉其中。因此政府和大众是疏离的，社会成员无需、也无权接触政府。一旦有情况发生，政府认为是单位失责，要求单位领回人员处理。这种角色认知广泛存在于政府机构，可以解释常见的政府推诿、单位截访、隐瞒信息现象为何存在。 对于个体而言，他们实现权益的通道单一，只有通过单位，他们才能在国家公共体系中获得位置，依靠制度通道实现权益，否则，即使存在这些权益的法律规定，也没有途径实现。因为权益的实现不仅需要法律规定，更需要具体的、体制承认的执行者和责任者，而这个执行者和责任者在双重治理结构中就是单位。 |
